代理省长不得兼任省级委员会主席

[G.R. No. 134213, July 20, 1999] 罗密欧·J·甘博亚 Jr. 诉 马塞洛·阿吉雷 Jr. 和 胡安·Y·阿拉内塔

引言

在菲律宾地方政府体系中，官员的职责和权力分配至关重要。当地方行政长官职位出现临时空缺时，职责的转移可能会引发法律疑问。最近，内格罗斯省奥西idental省就出现了一个这样的问题，当时副省长在担任代理省长期间，继续主持省级委员会（SP）会议。这一情况引发了关于权力分离和地方政府规范的重大法律问题，最终由菲律宾最高法院在甘博亚诉阿吉雷案中解决。本案不仅澄清了地方官员的职责范围，也强调了权力制衡在地方治理中的重要性。

案件背景

1995年，拉斐尔·科斯科卢埃拉、罗密欧·J·甘博亚 Jr.、马塞洛·阿吉雷 Jr. 和 胡安·Y·阿拉内塔分别当选为内格罗斯省奥西idental省省长、副省长和省级委员会委员。同年8月，省长指定甘博亚 Jr. 在其出国公干期间担任代理省长。1995年9月6日，省级委员会召开例会，阿吉雷 Jr. 和 阿拉内塔质疑甘博亚 Jr. 在担任代理省长期间继续主持会议的权力，并要求他离席。甘博亚 Jr. 拒绝了这一要求。在另一次会议上，七名省级委员会委员投票赞成甘博亚 Jr. 继续主持会议，四名委员反对，一人弃权。1995年9月22日，阿吉雷 Jr. 和 阿拉内塔向下级法院提起宣告性救济和禁止令的请愿。1995年10月2日，省长返回并重新就职。之后，初审法院作出判决，宣布甘博亚 Jr. 在担任代理省长期间“暂时无法合法主持省级委员会会议”。甘博亚 Jr. 不服判决，提起复审请愿，提出了本文开头提到的问题。

法律背景

本案的核心法律依据是1991年《地方政府法典》（Republic Act No. 7160，简称RA 7160）第49(a)条和第466(a)(1)条。这两条规定，副省长应为省级委员会的议长。《地方政府法典》明确规定了省长职位出现永久空缺和临时空缺时的继任程序。当省长职位出现永久空缺时，副省长将“成为”省长，并在前任省长剩余任期内“担任”更高的职位。然而，当空缺只是暂时的，副省长“应自动行使省长的权力和履行省长的职责和职能（受某些限制）”。值得注意的是，法典仅规定了省长和副省长职位出现永久空缺（无论是单独还是同时）以及省长职位出现临时空缺时的继任方式。与1983年《地方政府法典》一样，新法典没有规定副省长职位出现临时空缺的情况。

为了更清楚地理解本案的法律背景，以下是RA 7160中关键条款的原文：

第49条 – 议长

（a）副省长应为省级委员会的议长；副市长应为市级委员会的议长；副镇长应为镇级委员会的议长；描笼涯村长应为描笼涯委员会的议长。议长仅在票数相等时投票。

（b）如果正式议长无法主持委员会会议，出席会议并达到法定人数的委员应从他们当中选出一位临时议长。临时议长应在临时主持的会议通过法令或决议之日起十（10）日内予以证明。

第466条 – 权力、职责和薪酬

（a）副省长应：

（1）担任省级委员会的议长，并签署所有从省财政提取的用于省级委员会运作支出的凭证；

法典还规定了永久空缺时的继任程序：

第44条 – 省长、副省长、市长和副市长职位的永久空缺

如果在省长或市长职位上出现永久空缺，则有关的副省长或副市长应成为省长或市长。如果在省长、副省长、市长或副市长职位上出现永久空缺，则级别最高的委员会委员，或者，如果他永久无法任职，则级别第二高的委员会委员，应成为省长、副省长、市长或副市长，视情况而定。上述职位随后出现的空缺应由其他委员会委员根据本文定义的级别自动填补。

以及临时空缺时的职责：

第46条 – 地方行政长官职位的临时空缺

（a）当省长、市长或镇长，或描笼涯村长因身体或法律原因暂时无法履行职责时，例如但不限于，休假、出国旅行和停职，副省长、副市长或级别最高的描笼涯委员会委员应自动行使有关地方行政长官的权力和履行其职责和职能，但任命、暂停或解雇雇员的权力除外，只有在临时丧失行为能力的时间超过三十（30）个工作日时才能行使。

案件分析

最高法院认为，当副省长行使省长的“权力和职责”时，他并没有真正“担任”省长职位。他只是“代理”省长，而非“成为”省长。他担任省行政长官的权力和职责，并不意味着他放弃或辞去副省长的职位。然而，关键问题是，当副省长以代理省长身份行事时，他是否暂时放弃了副省长的权力、职能、职责和责任，包括主持省级委员会会议的权力？

法院指出，新的《地方政府法典》对此问题保持沉默，但认为答案应为肯定。代理省长实际上是一个“准省长”。这意味着，为了行使立法特权和权力，他暂时被视为省级委员会的非成员。根据传统，省长和副省长的职位本质上是行政性质的，而省级委员会的普通委员则履行具有立法性质的职能。这是因为法律赋予省级委员会的权力主要涉及国会部分立法权的委托。与旧法典不同，新法典划分了省级、市级和市镇级（描笼涯除外）行政和立法权力的结合。在RA 7160下，省长被剥夺了主持省级委员会会议的权力，不再被视为其成员。法律明确规定“地方立法权应归属于省级委员会”，省级委员会是“省级的立法机构”，其成员包括：

• 副省长，作为议长；
• 正式当选的省级委员会委员；
• 三名当选的部门代表；
• 当然委员，即：
  • 描笼涯联盟省级分会主席；
  • 省级青年委员会联合会主席；
  • 市镇和组成城市委员会委员省级联合会主席。

由于省长未被列入上述成员名单，根据法律解释规则，即“法律列举即排除未列举”，省长被排除在外。相反，省级的行政权力单独归属于省长。因此，旧法典下地方行政长官办公室行政和立法权力的结合已被解除，现在这两个部门由不同的、互不干涉的官员组成，目的是确保更好地提供公共服务，并在两者之间建立制衡体系。

法院还参考了先前的判例，即如果市长出国被视为“有效缺席”，副市长应在市长缺席期间履行市长的职责。这一原则同样适用于副省长，因为他的处境与副市长类似。“缺席”应合理地解释为“有效”缺席，即指有关官员在一段时间内无权行使职权的权力。当办公室有合法资格的在职人员时，就不存在空缺。反之，当没有合法授权的人员在目前担任和行使办公室职责时，就存在空缺。因此，副省长被指定、任命或担任代理省长，会在该紧急情况下在副省长职位上产生相应的临时空缺。考虑到法律对此事保持沉默，新法典中关于副省长职位永久空缺的继任方式，也应适用于副省长职位发生的临时空缺。这是因为在法律眼中，他当选的职位在法律上缺乏合格人员来行使副省长的职责。

判决结果

最高法院认为，作为代理省长，副省长不能继续同时履行副省长的职责，因为省长的职责性质要求全职人员来履行。这不仅符合新法典的精神，而且似乎也是新法典明确的理论基础，即双重职能的政策已被废弃。总而言之，省长职位出现临时空缺，当副省长因该临时空缺而担任省长时，会在副省长职位上产生相应的临时空缺。这种情况构成了正式议长（副省长）“无法”主持省级委员会会议的情况，因此需要启动《地方政府法典》第49(b)条中规定的补救措施——选举临时议长。代理省长（副省长）作为省级委员会议长的权力在担任代理省长期间被暂停。根据第49(b)条，“（i）如果正式议长无法主持委员会会议，出席会议并达到法定人数的委员应从他们当中选出一位临时议长。”

因此，最高法院驳回了请愿，理由是缺乏理据。

实践意义

甘博亚诉阿吉雷案确立了一项重要的法律原则，即在菲律宾，当副省长担任代理省长时，他不能同时担任省级委员会的议长。这一判决澄清了地方政府官员的职责范围，并强调了权力分立的重要性，即使是在地方层面。对于地方政府官员来说，理解这一判决至关重要，因为它影响到地方政府机构的运作和决策过程。对于普通公民来说，这一判决确保了地方政府的制衡机制得以维护，防止权力过于集中在一人之手。

关键教训

• 权力分立原则：即使在地方政府层面，行政和立法职能也应明确区分。代理省长虽然仍是副省长，但在行使省长权力期间，应被视为行政部门的成员，而非立法机构的主席。
• 临时空缺的含义：当副省长担任代理省长时，副省长职位出现临时空缺，需要根据《地方政府法典》的规定，选举临时议长主持省级委员会会议。
• 清晰的职责划分：地方政府官员应明确了解自己的职责和权力范围，避免角色冲突和权力滥用。
• 遵循法律规定：地方政府的运作必须严格遵守《地方政府法典》及相关法律法规，确保合法合规。

常见问题解答

问：如果副省长担任代理省长，谁来主持省级委员会会议？

答：根据甘博亚诉阿吉雷案的判决，当副省长担任代理省长时，他不能再主持省级委员会会议。此时，应根据《地方政府法典》第49(b)条的规定，由出席会议并达到法定人数的委员从他们当中选出一位临时议长。

问：代理省长和正式省长的权力有什么区别？

答：代理省长在临时省长缺席期间行使省长的权力和职责，但《地方政府法典》规定，某些权力，如任命、暂停或解雇雇员的权力，只有在临时缺席时间超过30个工作日时才能行使。正式省长拥有全部省长权力，不受此限制。

问：如果省级委员会未能及时选出临时议长，会议还能进行吗？

答：根据《地方政府法典》，选举临时议长是省级委员会会议正常进行的前提条件之一。如果未能及时选出临时议长，可能会影响会议的合法性和有效性。因此，省级委员会应建立明确的议事规则，确保在议长缺席的情况下，能够迅速选出临时议长。

问：甘博亚诉阿吉雷案对其他地方政府机构有影响吗？

答：是的。虽然本案涉及省级政府，但其确立的法律原则也适用于市级、镇级甚至描笼涯级别的政府机构。当副市长、副镇长或描笼涯委员会中级别最高的委员担任代理行政长官时，他们也不能再担任各自立法机构的议长。

问：如何避免类似甘博亚诉阿吉雷案的争议？

答：地方政府应加强对官员的法律培训，提高他们对《地方政府法典》及相关法律法规的理解。同时，应建立健全内部管理制度，明确各级官员的职责和权力，确保权力运行的规范化和透明化。

问：如果我对地方政府官员的职责有疑问，可以向哪里咨询？

答：您可以咨询专业的律师事务所，例如联系方式，或者发送邮件至nihao@asglawpartners.com。ASG Law律师事务所精通菲律宾地方政府法律，我们随时准备为您提供专业的法律咨询和支持，解答您在地方政府官员职责方面的疑问。立即联系我们，获取专业法律帮助！

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Source: Supreme Court E-Library
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