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  • 菲律宾地方政府超权行为：审计署与地方预算条例的冲突及合规指南

    地方政府超越权限：审计署否决地方预算条例的界限

    G.R. No. 253127, February 27, 2024

    想象一下，一个城市为了改善员工福利而制定了一项慷慨的提前退休计划，却发现这项计划违反了国家法律，导致资金被审计署否决，甚至可能面临刑事指控。这正是菲律宾最高法院在 *Lucilo R. Bayron v. Commission on Audit* 案中处理的问题。本案不仅涉及地方政府的自主权，也突显了国家法律至上的原则，以及审计署在确保公共资金合理使用方面的关键作用。

    本案的核心问题是地方政府是否有权制定与国家法律相冲突的提前退休计划。巴拉望岛公主港市通过了一项地方条例，设立了“提前和自愿离职激励计划”(EVSIP)。然而，审计署认为该计划违反了《政府服务保险法》(Commonwealth Act No. 186)，该法禁止设立与国家退休计划平行的补充计划。最高法院最终支持了审计署的决定，强调地方政府的权力并非绝对，必须在国家法律的框架内行使。

    法律背景：地方自主权与国家法律的平衡

    菲律宾宪法承认地方政府的自主权，允许地方政府在各自的管辖范围内制定政策和实施项目。《地方政府法》(Republic Act No. 7160) 进一步阐述了这一原则，赋予地方政府更大的财政自主权。然而，这种自主权并非不受限制。根据菲律宾法律，地方政府的权力受到国家法律的制约，地方条例不得与国家法律相冲突。

    《政府服务保险法》(Commonwealth Act No. 186) 规范了政府雇员的退休福利。该法明确禁止设立与政府服务保险系统 (GSIS) 提供的退休计划平行的补充计划。该禁令旨在防止重复福利，确保公共资金的有效利用。该法案第28(b)条明确规定：

    “不得设立、运营或维持任何其他退休或养老金制度，除非该制度根据本法案的规定进行整合和管理。”

    本案的关键在于公主港市的 EVSIP 是否构成了与 GSIS 平行的补充退休计划。如果答案是肯定的，那么该计划就违反了《政府服务保险法》，属于超权行为。

    例如，假设某市政府希望为教师提供额外的医疗福利。如果这些福利与国家政府提供的医疗福利相冲突，或者增加了国家政府已经涵盖的福利，那么这些福利可能被认为是无效的。

    案件分析：公主港市 EVSIP 的命运

    2010年，公主港市通过了第438号法令，设立了 EVSIP，旨在为提前退休的员工提供激励。审计署随后发布了多项不予批准通知 (ND)，认为该计划违反了《政府服务保险法》。公主港市的官员对审计署的决定提出上诉，但最终被驳回，案件最终提交到最高法院。

    以下是案件的程序过程：

    • 2010年：公主港市通过第438号法令，设立 EVSIP。
    • 2013年：审计署发布不予批准通知，否决 EVSIP 的资金。
    • 公主港市官员向审计署提出上诉，但被驳回。
    • 公主港市官员向最高法院提起诉讼。

    最高法院认为，公主港市的 EVSIP 确实构成了与 GSIS 平行的补充退休计划。法院指出，该计划的福利与员工的服务年限挂钩，这表明该计划旨在奖励员工的忠诚和服务。法院还强调，没有明确的法律允许地方政府设立自己的独立激励计划。

    “地方政府不得通过制定与国家法律相冲突的条例来超越其权力。地方自主权并非绝对，必须在国家法律的框架内行使。”

    法院还指出，审计署有权否决违反法律的支出。审计署的不予批准通知并非对地方条例的间接攻击，而是审计署履行其职责，确保公共资金得到合理使用。

    “审计署有权否决违反法律的政府资金支出。这种权力对于确保公共资金的问责制和透明度至关重要。”

    最高法院最终裁定，公主港市的第438号法令无效。然而，法院也考虑到了官员们的诚信问题。法院认为，一些官员可能出于真诚地认为该计划是合法的。因此，法院指示申诉专员办公室对官员们的行为进行进一步调查。

    实际影响：对地方政府的启示

    本案对菲律宾的地方政府具有重要意义。它明确了地方政府的权力界限，强调地方条例不得与国家法律相冲突。本案还强调了审计署在确保公共资金合理使用方面的关键作用。

    以下是地方政府可以从本案中吸取的关键教训：

    • 在制定地方条例之前，务必仔细审查国家法律，确保条例不与国家法律相冲突。
    • 寻求法律顾问的意见，确保地方条例符合法律要求。
    • 与审计署密切合作，确保公共资金的使用符合法律规定。

    关键教训

    • 地方政府的权力并非绝对，必须在国家法律的框架内行使。
    • 审计署有权否决违反法律的政府资金支出。
    • 地方政府在制定地方条例之前，务必仔细审查国家法律。

    常见问题

    问：什么是超权行为？

    答：超权行为是指超越法律赋予的权力范围的行为。在本案中，公主港市通过一项与国家法律相冲突的地方条例，构成了超权行为。

    问：审计署有权否决地方条例吗？

    答：审计署没有直接否决地方条例的权力。但是，审计署有权否决违反法律的政府资金支出。如果一项地方条例导致违反法律的支出，审计署可以否决该支出，从而有效地阻止该条例的实施。

    问：地方政府如何避免超权行为？

    答：地方政府可以通过仔细审查国家法律、寻求法律顾问的意见以及与审计署密切合作来避免超权行为。

    问：本案对其他地方政府有何影响？

    答：本案对其他地方政府具有警示作用。它强调了地方政府在制定地方条例时必须遵守国家法律。本案还强调了审计署在确保公共资金合理使用方面的关键作用。

    问：如果地方政府认为审计署的决定不正确，该怎么办？

    答：如果地方政府认为审计署的决定不正确，可以向法院提起诉讼，要求法院审查审计署的决定。

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  • 地方政府不得僭越国家法规：巴丹加斯市海水淡化法令无效案

    本案确立了一项重要原则：地方政府的自治权并非绝对，不得与国家法律相抵触。最高法院裁定，巴丹加斯市强制重工业企业建设海水淡化厂的法令无效，因为它侵犯了国家水资源委员会（NWRB）的管辖权，违反了菲律宾水法。该判决明确了地方政府行使警察权力的界限，强调其必须在国家法律框架内运作，不得擅自干涉已由国家法律规范的领域。这对地方政府制定相关法规具有指导意义，避免其超越法定权限。

    巴丹加斯市的“绿色”法令：地方权力与国家法规的较量

    本案源于巴丹加斯市议会颁布的一项法令，要求位于巴丹加斯湾沿岸的重工业企业建设海水淡化厂，以便使用海水作为工业冷却用途，取代地下淡水。菲律宾壳牌石油公司（PSPC）和壳牌菲律宾勘探有限公司（SPEX）认为该法令无效，遂向地区审判法院提起诉讼。PSPC和SPEX主张，该法令侵犯了NWRB的权力，违反了菲律宾水法，且缺乏事实依据。地区审判法院裁定该法令无效。巴丹加斯市不服，上诉至上诉法院，上诉法院维持原判。巴丹加斯市继续上诉至最高法院。

    巴丹加斯市辩称，该法令的颁布是行使其警察权力的合法行为，旨在促进其居民的整体福祉，并有权规范PSPC和SPEX的地下水使用权，因持续使用可能损害公共利益。巴丹加斯市还坚持认为，有事实依据证明该法令的颁布是合理的。然而，最高法院认为，该法令无效，因为它违反了现行法律，且缺乏证据表明该法令的颁布有事实依据。根据菲律宾地方政府法典第16条赋予的“普遍福利条款”，地方政府被赋予行使警察权力的权力，以促进其居民的健康、安全、道德和一般福利。然而，这种权力并非没有限制。地方政府作为国家的代理人，其行为必须符合国家法律的精神和意图。

    在本案中，最高法院强调了菲律宾水法对水资源的管理具有优先地位。水法明确规定，水资源的利用、开发、保护等均受政府的控制和规范，而国家水资源委员会（NWRB）是负责执行这些职能的机构。该法令却试图将控制和规范地下水使用的权力据为己有，从而侵犯了NWRB的专属权力。最高法院强调，即使地方政府出于保护环境的目的，也必须在国家法律的框架内行事，不得擅自制定与国家法律相冲突的法规。该法令规定的强制安装海水淡化厂的要求，事实上改变了用水方式，涉及对水资源的重新配置，这一权限属于国家水资源委员会的专属管辖范围。

    此外，最高法院还指出，巴丹加斯市未能提供充分的事实依据来证明该法令的必要性。一项有效的法令必须基于充分的证据，证明其目的是为了解决实际存在的问题，并且法令的措施与目的之间存在合理的联系。巴丹加斯市声称，该法令是为了解决地下水资源枯竭的问题，但未能提供充分的科学证据来支持这一说法。相反，PSPC提供的证据表明，当地地下水资源并未受到威胁，地下水位在过去几十年中并未显著下降。

    总而言之，本案确立了地方政府行使警察权力的界限，强调其必须在国家法律框架内运作，不得擅自干涉已由国家法律规范的领域。虽然本案的法令被判无效，但这并不意味着重工业企业可以滥用其用水权。巴丹加斯市仍然有权在其职权范围内采取措施，保护其居民的健康和安全，以及当地的自然资源。最高法院在判决中也明确指出，巴丹加斯市并非不能采取行动来保护其居民免受自然水资源误用可能造成的有害影响，但前提是这种行使权力的行为必须在适用的国家法律，特别是水法的框架内进行。法院的这一表述旨在平衡地方政府的自主权和国家法律的权威，确保地方政府的行为符合法律的规定，同时也尊重其在地方事务管理方面的自主权。

    FAQs

    本案的关键问题是什么？ 本案的关键问题是，巴丹加斯市颁布的法令是否有效，该法令要求重工业企业建设海水淡化厂并使用海水代替地下水。最高法院需要裁定该法令是否侵犯了国家水资源委员会（NWRB）的权力，违反了菲律宾水法。
    为什么最高法院认为该法令无效？ 最高法院认为该法令无效，因为它违反了现行法律（菲律宾水法），且缺乏证据表明该法令的颁布有事实依据。该法令侵犯了NWRB的专属权力，且巴丹加斯市未能提供充分的科学证据来证明该法令的必要性。
    警察权力的意义是什么？ 警察权力是指国家为了促进人民的健康、道德、和平、教育、良好秩序、安全和一般福利而制定法规的权力。这项权力本质上属于主权，主要由国家掌握，为了促进地方自治，国家会将部分权力下放给地方政府单位（LGU）。
    国家水资源委员会 (NWRB) 的角色是什么？ NWRB 负责管理和控制菲律宾的水资源。它有权颁发、修改、暂停、取消或撤销用水许可证。根据《水法》，任何涉及水资源利用的活动都需要获得 NWRB 的批准。
    该判决对地方政府意味着什么？ 该判决强调，地方政府的自治权并非绝对，必须在国家法律的框架内行事。地方政府不得擅自制定与国家法律相冲突的法规，侵犯国家机构的权力。
    本案的事实依据是什么？ 菲律宾壳牌石油公司提供的证据表明，当地地下水资源并未受到威胁，地下水位在过去几十年中并未显著下降。这与巴丹加斯市声称的地下水资源枯竭的情况不符。
    《普遍福利条款》如何应用于此案例？ 根据普遍福利条款，地方政府有权行使警察权以促进居民的福祉。但是，行使此权力不能与国家法律冲突。巴丹加斯市对普遍福利条款的援引在本案中失败了，因为它违反了水法。
    未来巴丹加斯市可以采取什么行动？ 即使巴丹加斯市仍然有权采取措施来保护其居民免受自然水资源误用可能造成的有害影响，但前提是这种行使权力的行为必须在适用的国家法律框架内进行。巴丹加斯市需要与NWRB合作，在其职权范围内解决其对水资源管理问题的关切，才能有效解决当地水资源问题。

    本案重申了地方自治与遵守国家法律之间的重要平衡。虽然地方政府有权在其辖区内制定法规，但行使权力必须符合宪法和国家法律的规定，以确保在国家层面管理一致性和效率。本案的判决为地方政府如何制定法规提供了指导，强调了确保此类法律有事实依据，并在规定的法律范围内作出的必要性。

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    Disclaimer: This analysis is provided for informational purposes only and does not constitute legal advice. For specific legal guidance tailored to your situation, please consult with a qualified attorney.
    Source: CITY OF BATANGAS VS. PHILIPPINE SHELL PETROLEUM CORPORATION AND SHELL PHILIPPINES EXPLORATION, B.V., G.R. No. 195003, June 07, 2017

  • 超越章程：社团的权力及其对会员的影响

    本案裁决，即使章程未明确授权，社团为促进其福祉而采取的行动并不一定构成越权行为。这意味着社团在维持会员义务方面拥有更大的灵活性，只要采取的行动与社团的目标直接相关。这项裁决可能影响社团对未履行财务义务会员的权利和特权施加制裁的能力，因为它澄清了相关行动必须合理且旨在促进社团利益。

    章程未提及的暂停权：它合理吗？

    Magallanes Watercraft Association, Inc. (MWAI) 是一家机动船所有者和运营者的当地协会，他们往返于北阿古桑的马加拉内斯和武端市之间运输货物和乘客。两个成员没有支付会费，该协会暂停了他们的权利和特权。高等法院认为，暂停不是越权行为，尽管它在公司的章程和章程中没有明确说明，因为其宗旨和会员义务之间存在合乎逻辑的关系。该协会暂停其拖欠会费会员权利的行为是适当的，因为会员有义务按时付款，确保社团的稳定运作，实现其宪章宗旨。

    该裁决以 公司拥有明确和附带权力 的概念为中心。明确权力来自法律或公司的公司章程，而附带权力是行使明确权力所必需的权力。《公司法》第45条阐明了这些权力，声明公司只能行使《公司法》或其公司章程授予的公司权力，以及行使所授予的权力所必需或附带的权力。对于MWAI来说，会员有义务按时付款，社团有义务确保及时支付会费，这意味着有必要暂停。此外，公司的权力超越了公司章程中列出的那些，只要这些权力对促进组织的福祉是合理的和必要的。

    超权行为 超越了公司在法律或公司章程中规定的权限，并且“在公司成立目的之外作出的行为”。本案对上诉法院提出的社团实施纪律处分行动构成了未经授权的行动提出了异议。高等法院不同意，并进一步澄清了如果某些行动是合理的，就可以认定其是公司权力范围内，即便这些行动并未明确的列在章程里，高等法院指出公司行为如能合法的服务于企业的宗旨，并能在实质的层面而非在遥远的或是虚构的层面推动这些宗旨，则应公正地被认为是在公司章程规定的权力范围之内。这一澄清意义重大，因为它承认了社团有权行使合理权力来实现自身宗旨，即时这些权利在公司的章程中并没有特别的明确列明。

    《公司法》第45条：公司越权行为——在本法规下的任何公司均不得拥有或行使任何公司权力，除非本法规或其公司章程赋予的公司权力，以及行使所授予的权力所必需或附带的权力。

    法院驳回了地方法院给予被告人损失的判决。高等法院强调，在合法行使权力的背景下造成的损失，不应予以赔偿，属于 “damnum absque injuria“，即 无法律救济的损害 的原则范畴内。尽管暂停运营权对被告方可能造成的损失，因社团行使作为一家公司的合法权利，所以被告只能自行承担。总之，对高等法院来说，社团不仅合法暂停了对被告的权利，还指出它从来没有废除他们的公众便利证书。由于暂停服务具有法律依据，所以它还撤销了律师费的判决，并以此明确说明，当一方基于对自己的案件正确性的错误认知坚持提起诉讼时，律师费不应作为成本收回。换句话说，胜诉方不应该因为败诉方提起的诉讼而受到惩罚，除非提起诉讼的行为缺乏良好的基础。

    常见问题解答

    本案的主要问题是什么？ 问题在于马加拉内斯船艇协会是否有权暂停因未付会费而拖欠的会员的权利和特权，而该协会的公司章程或细则并未明确授予该权力。
    什么是公司权力中的“超权行为”？ “超权行为”指的是公司采取超出其公司章程或适用法律中明确授予权限之外的行动。这些行为通常被视为无效且无法执行。
    法院是如何确定暂停行动是否合理？ 法院考虑暂停行动是否合法，是否旨在服务于公司的宗旨，是否合理地促进了公司的福祉。这需要社团的行动和目标之间存在直接关系。
    “damnum absque injuria”的含义是什么？ “damnum absque injuria”是一个法律原则，指的是因不构成侵犯法定权利的行为造成的损失或损害。在此类情况下，受害方无法获得法律补救，必须自行承担后果。
    为什么要撤销对损害赔偿和律师费的判决？ 法院推翻了对损害赔偿金和律师费的判决，因为协会在暂停会员资格时行使的是合法的权利。因此，对拖欠会费的会员的临时禁令是一种合理的措施，即他们只能在还清之前的费用后才能进入。
    社团如何确保其对会员采取的行动不构成“超权行为”？ 社团应确保其行动与组织的目标直接相关，并根据适用于会员的行为和规章执行这些行动。透明度清晰的公司治理政策至关重要。
    公司细则在确定社团的权限方面发挥什么作用？ 公司细则详细说明了社团的运营规则和程序，并描述了会员的权利和责任，以及明确了章程中声明的权限，并可被社团用于履行合同和保障章程中的内容。
    本裁决对社团强制执行会员财务义务有什么影响？ 本裁决使社团有权执行财务义务，即便这并没有列在章程中，但是必须要保证行动必须合理，有节制，并以保障社会福祉为目标。

    如需咨询本裁决在具体情况下的适用，请通过联系或通过电子邮件frontdesk@asglawpartners.com与ASG律师事务所联系。

    免责声明：本分析仅供参考，不构成法律建议。如需针对您的情况量身定制的具体法律指导，请咨询合格的律师。
    来源：简要标题，G.R No.，日期

  • 地方政府权力范围：行政命令与有线电视特许经营

    本案确立了一个关键原则：地方政府在有线电视运营许可方面，不得越权干涉国家电信委员会（NTC）的职权范围。这意味着，虽然地方政府拥有根据普遍福利条款进行监管的权力，但这种权力不应延伸到国家机构专属管辖的领域，尤其是在发放运营许可证或特许经营权方面。对于地方政府而言，这一裁决强调了遵守既定行政命令和法规的重要性，并避免行使可能侵犯国家机构权力的权力。

    当地方立法与国家法规冲突时

    本案涉及Zoomzat公司与菲律宾人民之间的争端，被告包括锦戈市Sangguniang Panlungsod（市议会）的成员。Zoomzat公司声称，市议会在通过第19号法令时，向Gingoog Spacelink有线电视公司提供了不合理的利益，该法令授予该公司有线电视运营特许经营权，损害了Zoomzat作为先前获得批准的申请人的权利。这一案件的核心问题在于，在已经颁布了有关有线电视运营许可的行政命令的情况下，地方政府是否有权授予有线电视特许经营权。Zoomzat公司对Sandiganbayan（反贪法庭）批准撤销对市议会成员违反共和国法令第3019号（反贪污和腐败行为法）第3(e)节的指控的决议提出质疑。

    Sandiganbayan最初指示重新审查该案件，此后，特别检察官Antonio Manzano建议以缺乏合理理由为由驳回该案件并撤回信息。特别检察官Victor Pascual的进一步调查也建议以证据不足为由驳回该案件。Sandiganbayan批准撤销案件，并驳回了Zoomzat公司的复议动议。Zoomzat认为，虽然NTC有权授予有线电视运营特许经营权，但这项权力并非独有的，因为根据《地方政府法》，市议会也有权为了地方政府部门的监管或创收权力而授予许可证和特许经营权。最高法院不同意Zoomzat的观点，并维护了Sandiganbayan的决议。

    《共和国法令》第3019号第3(e)节禁止公职人员利用其职权为私人谋取不正当利益。然而，该条文特别针对负责颁发许可证或许可证的政府机构的官员和雇员。根据行政命令第205号和第436号，只有NTC才能授予有线电视运营商经营许可证并发布必要的实施细则，同时负责菲律宾有线电视行业的监管和监督。由于本案的被告不是NTC的雇员，而是以锦戈市Sangguniang Panlungsod（市议会）成员的官方身份受到指控，因此不能指控他们违反《共和国法令》第3019号第3(e)节，因为他们颁布了授予Spacelink经营有线电视特许经营权的第19号法令。

    虽然《地方政府法》的普遍福利条款允许地方政府部门规范有线电视的运营，但这种监管仅限于涉及公共财产的情况，例如使用公共街道、通行权、建筑物的建立以及大片区域的划分。根据巴坦加斯有线电视公司诉上诉法院案，锦戈市Sangguniang Panlungsod在颁布第19号法令时，超越了其权力范围，侵犯了NTC的权力。最高法院认为，地方政府的行为超出了法律允许的范围。最高法院在判决中明确指出，在缺乏宪法或立法授权的情况下，市政当局无权授予特许经营权。由于该法令是一项无效的立法行为，因此没有赋予Spacelink任何权利或赋予任何特权。

    此外，根据决议第261号的措辞，可以明确看出，Sangguniang Panlungsod并没有向Zoomzat公司授予特许经营权，而是仅仅表示愿意允许该公司安装和运营有线电视。相比之下，第19号法令明确无误地授予了Spacelink特许经营权。最高法院还认为，不能将明显的偏袒、明显的恶意或严重不可原谅的疏忽归咎于被告，因为他们颁布了第19号法令。最高法院确认了Sandiganbayan批准撤销对被告的指控以及驳回对其复议的决议。因此，根据最高法院的裁决，锦戈市Sangguniang Panlungsod无权授予Spacelink有线电视运营特许经营权。这一判决强调了地方政府遵守国家法规并在其法律权力范围内行事的必要性。

    常见问题 (FAQ)

    本案的关键问题是什么？ 本案的关键问题在于地方政府部门是否有权向有线电视运营商授予特许经营权，尤其是考虑到国家电信委员会（NTC）在这方面的权力。
    《共和国法令》第3019号第3(e)节是如何与此案相关的？ 该法规禁止公职人员滥用职权为私人谋取不正当利益。在此案中，指控Sangguniang Panlungsod违反了该法规，因为据称他们通过授予Spacelink特许经营权来给予Spacelink不应有的利益。
    为什么法院支持撤销对Sangguniang Panlungsod成员的指控？ 法院支持撤销指控，理由是被告不是负责颁发有线电视特许经营权的政府机构（即NTC）的官员或雇员。
    本案中的行政命令第205号和第436号规定了什么？ 行政命令第205号和第436号授予国家电信委员会监管菲律宾有线电视行业的权力，包括授予经营许可。
    普遍福利条款在此案中发挥了什么作用？ 虽然普遍福利条款允许地方政府部门规范有线电视运营，但此案中Sangguniang Panlungsod对权力的行使被认为超出了其权力范围，因为只有NTC才能授予有线电视运营特许经营权。
    法院认为锦戈市Sangguniang Panlungsod的行为是“越权行为”是什么意思？ “越权行为”意味着Sangguniang Panlungsod采取的行动超出了其法律授权范围。本案中，Sangguniang Panlungsod侵犯了NTC的权力，NTC拥有根据适用的行政命令授予有线电视运营特许经营权的专属权力。
    法院对Zoomzat公司特许经营权的主张做出了什么裁决？ 法院认为Zoomzat公司不能声称优先权，因为Sangguniang Panlungsod没有通过混凝土的、明确的决议向其授予特许经营权。第261号决议只是表达了允许Zoomzat公司安装和运营有线电视的意愿。
    这项裁决对地方政府权力有什么影响？ 该裁决强调，地方政府必须遵守国家法规，并且只有在法律明确授权的情况下才能行使权力，尤其是涉及到诸如有线电视运营商许可这样的国家机构权力的情况下。

    总之，Zoomzat公司诉菲律宾人民案澄清了地方政府机构与国家监管机构之间的权限范围，尤其是在特许经营权方面。这一裁决巩固了NTC对有线电视运营许可的专属权力，并告诫地方政府机构在其权力范围内行事。这一案例具有持久意义，因为它阐明了不同政府部门之间的职权分工，促进了菲律宾公共管理中的更大问责制和透明度。

    如果需要了解此裁决对具体情况的适用性，请通过联系方式或发送电子邮件至frontdesk@asglawpartners.com联系ASG Law。

    免责声明：本分析仅供参考，不构成法律建议。如需针对您的情况量身定制的具体法律指导，请咨询合格的律师。
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