初步调查程序的重要性：程序瑕疵并不必然导致信息撤销

G.R. Nos. 118813-14, April 08, 1997

想象一下，您是一名公职人员，突然被指控犯有刑事罪。您理所当然地认为，在法庭正式审理之前，您有权了解指控的具体内容，并有机会为自己辩护。然而，如果负责调查的机构未能遵循正当程序，例如没有及时向您提供关键的决议副本，您的权利是否受到了侵犯？法官是否有权仅仅因为这些程序上的疏忽而撤销起诉书？菲律宾最高法院在 Vasquez v. Hobilla-Alinio 案中明确阐述了这些重要问题，强调了初步调查中程序合规的重要性，但同时也指出程序瑕疵并不必然导致起诉书被撤销。

案件背景：从地方检察官办公室到最高法院

本案源于 Corazon Odelmo 向副申诉专员办公室 (Ombudsman) 维萨亚地区分署提出的申诉，指控被告 Mayor Luis Mondia Jr. 等人谋杀了她的丈夫和岳父。经过初步调查，副申诉专员办公室建议向反贪法庭 (Sandiganbayan) 提起双重谋杀罪的起诉书。然而，特别检察官办公室 (OSP) 在复审后认为，虽然确实发生了两起谋杀案，但这些犯罪行为与被告履行公职无关，因此建议向巴戈市地区审判法院 (RTC) 提起两份独立的起诉书。

申诉专员 Conrado M. Vasquez 批准了 OSP 的建议。随后，两份起诉书被提交至巴戈市 RTC。被告辩称，他们未收到申诉副本，也未收到申诉专员办公室 12 月 14 日决议的副本，这违反了申诉专员办公室行政命令第 7 号第 6 条的规定，剥夺了他们寻求重新考虑或重新调查的权利。地区审判法院法官 Marietta Hobilla-Alinio 认同被告的观点，认为申诉专员办公室未能提供决议副本，侵犯了被告的权利，因此下令撤销逮捕令并撤销起诉书。

申诉专员办公室提起复议，但遭到驳回，案件最终上诉至最高法院。最高法院需要解决的关键问题是：地区审判法院法官是否有权因申诉专员办公室未能向被告提供决议副本而撤销起诉书？

菲律宾的初步调查程序：保障权利与追求正义的平衡

在菲律宾的刑事诉讼程序中，初步调查是一项至关重要的程序保障。其主要目的是确定是否有充分的理由相信犯罪已经发生，以及被指控的人员很可能犯下了该罪行，从而为正式的法庭审判奠定基础。初步调查旨在保护无辜者免受轻率和毫无根据的起诉，同时确保对犯罪行为进行有效追诉，维护社会正义。

菲律宾共和国法 (RA) 6770，即《1989 年申诉专员法》，赋予了申诉专员调查和起诉公职人员不法行为的广泛权力。第 15 条明确规定，申诉专员有权“自行或根据任何人的申诉，调查和起诉任何公职人员或雇员、办公室或机构的任何行为或不作为，如果该行为或不作为似乎是非法的、不正当的、不适当的或效率低下的。” 值得注意的是，申诉专员的管辖权并不限于与其公职相关的犯罪行为，而是涵盖公职人员在任期内犯下的“各种渎职、不当行为和不作为”。

然而，申诉专员办公室的程序也必须遵循一定的规则，以确保公平和正当程序。《申诉专员办公室程序规则》第 6 条规定：“应向当事人送达经申诉专员或适当的副申诉专员最终批准的决议副本。” 第 7 条则规定了当事人对决议提出复议或重新调查的权利。这些程序规则旨在保障被调查者的权利，确保他们在被正式起诉前有机会了解案情并为自己辩护。

但与此同时，《刑事诉讼规则》第 117 条第 3 款明确列举了可以撤销起诉书的理由，例如“所指控的事实不构成犯罪”、“法院对所指控的犯罪或被告人没有管辖权”或“提起起诉书的官员无权这样做”。程序上的疏忽，例如未能向被告提供决议副本，并未被列为撤销起诉书的法定理由。

最高法院的裁决：程序瑕疵与实质正义

最高法院在本案中推翻了地区审判法院法官的裁决，理由是法官在撤销起诉书时滥用了自由裁量权，且缺乏管辖权。法院强调，《刑事诉讼规则》第 117 条第 3 款并未将“未能向被告提供决议副本”列为撤销起诉书的理由。地区审判法院法官依赖的申诉专员办公室行政命令第 7 号的规定，不能凌驾于《刑事诉讼规则》之上。

法院进一步指出，即使假设被告以“提起起诉书的官员无权这样做”为由提出撤销起诉书的动议，地区审判法院法官的裁决仍然是不恰当的。因为，在未能向被告送达决议副本的情况下，提起起诉书确实是“不成熟的”，因为被告寻求复议或重新调查的途径仍然是开放的。在这种情况下，正确的做法不是撤销起诉书，而是中止诉讼程序，并将案件发回申诉专员办公室，以完成初步调查程序，即向被告提供决议副本，并允许他们行使复议或重新调查的权利。

最高法院在本案中重申了其在 Torralba v. Sandiganbayan 和 Pecho v. Sandiganbayan 等先前案例中确立的原则，即初步调查程序中的不完整或瑕疵并不必然导致起诉书被撤销。法院在 Torralba 案中明确指出：“本案中不完整的初步调查……并不构成撤销起诉书的理由，也不应抹杀已经进行的诉讼程序。法院的管辖权和起诉书的有效性均不受初步调查缺陷的不利影响。” 相反，正确的做法是将案件发回申诉专员办公室，以完成初步调查。

最高法院强调，地区审判法院法官“任性且反复无常地”下令撤销起诉书，无视了最高法院在 Torralba 案中的裁决以及《刑事诉讼规则》第 117 条第 3 款的规定。法院最终裁定，地区审判法院法官的撤销起诉书的命令无效，并指示接任法官将案件发回申诉专员办公室，完成程序，并根据结果采取适当行动。

关于申诉专员办公室是否有权在地区审判法院提起起诉书的问题，最高法院再次援引了 RA 6770 第 15 条，确认申诉专员拥有调查和起诉包括与公职无关的公职人员不法行为的广泛权力。法院引用 Deloso v. Domingo 案进一步解释说，申诉专员的管辖权涵盖“公职人员的任何[非法]行为或不作为”，无论该行为或不作为是否与其公职职责相关。

案件的实践意义：程序正义与效率的平衡

Vasquez v. Hobilla-Alinio 案强调了在刑事诉讼中遵守正当程序的重要性，特别是初步调查阶段。虽然程序上的瑕疵，例如未能及时向被告提供决议副本，是不可取的，但最高法院在本案中明确指出，这些瑕疵并不必然导致起诉书被撤销。法院更倾向于采取补救措施，例如中止诉讼程序，并将案件发回调查机构以纠正程序错误，而不是直接撤销起诉书，从而避免对公共利益造成更大的损害。

本案的裁决对未来的类似案件具有指导意义。它提醒调查机构，在进行初步调查时，必须严格遵守程序规则，保障被调查者的权利。同时，它也告诫法院，在审查起诉书时，应关注案件的实质正义，避免因程序上的轻微瑕疵而轻易撤销起诉书，从而影响对犯罪行为的有效追诉。

关键教训

• 程序合规至关重要： 调查机构在进行初步调查时，必须严格遵守程序规则，确保正当程序。
• 程序瑕疵并非撤销起诉书的法定理由： 《刑事诉讼规则》第 117 条第 3 款并未将程序瑕疵列为撤销起诉书的理由。
• 补救措施优先于撤销： 对于初步调查中的程序瑕疵，法院更倾向于采取补救措施，例如发回重审，而不是直接撤销起诉书。
• 实质正义与程序效率的平衡： 法院在刑事诉讼中需要在保障程序正义和追求实质正义之间取得平衡。
• 申诉专员的广泛权力： 申诉专员拥有调查和起诉公职人员不法行为的广泛权力，包括与公职无关的行为。

常见问题解答

初步调查的目的是什么？

初步调查旨在确定是否有充分的理由相信犯罪已经发生，以及被指控的人员很可能犯下了该罪行，从而为正式的法庭审判奠定基础。

申诉专员的权力范围是什么？

申诉专员有权调查和起诉任何公职人员或雇员、办公室或机构的任何行为或不作为，如果该行为或不作为似乎是非法的、不正当的、不适当的或效率低下的。其管辖权涵盖与公职相关和无关的不法行为。

地区审判法院法官为什么最初撤销了起诉书？

地区审判法院法官认为，申诉专员办公室未能向被告提供决议副本，侵犯了被告寻求复议或重新调查的权利，因此撤销了起诉书。

最高法院为什么推翻了地区审判法院法官的裁决？

最高法院认为，程序瑕疵并非撤销起诉书的法定理由，《刑事诉讼规则》第 117 条第 3 款并未将此列为理由。正确的做法是发回申诉专员办公室完成程序，而不是直接撤销起诉书。

如果初步调查程序存在瑕疵，应该如何处理？

法院通常会采取补救措施，例如中止诉讼程序，并将案件发回调查机构以纠正程序错误，而不是直接撤销起诉书。

本案对公职人员有什么启示？

公职人员应了解自己在初步调查程序中的权利，例如及时获得决议副本并寻求复议或重新调查的权利。但同时也应认识到，程序上的轻微瑕疵通常不会导致起诉书被撤销，重要的是配合调查，并在程序中积极维护自己的权利。

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申诉专员的权力：初步调查和起诉的宪法界限

[ G.R. No. 121017, February 17, 1997 ]

导言

想象一下，您是一名公务员，您的一项行为受到质疑。您认为应该由哪个机构进行初步调查？是检察官办公室，还是申诉专员公署？这个问题并非纯粹的学术讨论，它直接关系到每个公民的权利和政府机构的权力分配。《卡马纳格诉格雷罗案》正是菲律宾最高法院对这一重要宪法问题的权威解答。本案不仅澄清了申诉专员的职权范围，也明确了政府权力制衡的界限，对于所有在菲律宾经商和生活的人士都具有重要的现实意义。

法律背景

菲律宾宪法第十一条款涉及公职人员的责任。其中第13条规定了申诉专员公署的职权，包括调查公职人员的不当行为，并指示有关官员采取适当行动。然而，宪法条文并未明确申诉专员是否拥有初步调查和直接起诉的权力。这引发了关于共和国法令6770号（《申诉专员法》）第15和17条合宪性的争议，这两条法律赋予了申诉专员进行初步调查和直接提起刑事诉讼的权力。

根据菲律宾宪法，检察机关传统上隶属于行政部门，负责对犯罪行为进行初步调查和提起公诉。另一方面，申诉专员公署是一个独立的宪法机构，旨在监督政府行为，保障公民权利，防止腐败。权力分立原则是宪政民主的重要基石，它要求立法、行政和司法三大政府部门各司其职，互相制衡，以防止权力滥用。

本案的核心问题在于，由立法机关通过法律赋予申诉专员初步调查和起诉的权力，是否侵犯了行政部门检察机关的职权，是否违反了宪法规定的权力分立原则。关键的宪法条文是第十一条款第13条第（8）项，该项规定申诉专员可以“行使法律可能规定的其他权力或履行其他职能或职责”。

在之前的案例中，如Acop v. Office of the Ombudsman，最高法院已经初步探讨了申诉专员的权力。但《卡马纳格诉格雷罗案》进一步深入分析了宪法意图和立法权限，对申诉专员的职权范围作出了更明确的界定。

案件回顾

本案的起因是针对奥利维亚·B·卡马纳格（Olivia B. Camanag）的伪造公共文件指控。卡马纳格是税务局（BIR）的雇员。专业监管委员会（PRC）公布的注册会计师（CPA）执照考试成绩显示卡马纳格未通过。然而，卡马纳格在BIR的个人资料表中谎称自己通过了考试，并提交了一份伪造的成绩单。

PRC主席向申诉专员康拉多·瓦斯奎斯（Conrado Vasquez）举报了此事。申诉专员公署展开初步调查，并由助理申诉专员雷尼尔·C·阿尔马赞（Rainier C. Almazan）认定存在伪造公共文件的充分理由。随后，副申诉专员曼努埃尔·B·卡萨克朗（Manuel B. Casaclang）委托马尼拉市检察官耶稣·F·格雷罗（Jesus F. Guerrero）提起诉讼。

马尼拉市检察官办公室助理检察官内斯托·D·冈萨雷斯（Nestor D. Gonzales）对卡马纳格进行了进一步的初步调查，并最终决定提起公诉。随后，三份伪造公共文件的起诉书被提交给马尼拉地区审判法院第二十二分庭，由法官马里诺·M·德拉克鲁斯（Marino M. dela Cruz）审理。

卡马纳格向最高法院提起诉讼，质疑申诉专员公署进行初步调查和直接起诉的权力，并要求禁止地区审判法院继续审理此案。卡马纳格认为，《申诉专员法》的相关条款违宪，侵犯了检察官办公室的职权，违反了权力分立原则。

最高法院在本案中需要解答的关键问题是：

1. 《申诉专员法》第15和17条赋予申诉专员进行初步调查和起诉的权力是否违宪？
2. 在本案情况下，市检察官和助理检察官是否有义务对匿名投诉进行初步调查？
3. 在未经市检察官进行初步调查的情况下提交的起诉书是否存在严重缺陷，足以禁止地区审判法院继续审理并应直接驳回案件？

法院判决

最高法院驳回了卡马纳格的请愿，维持了《申诉专员法》相关条款的合宪性，并确认了申诉专员公署进行初步调查和起诉的权力。法院认为，宪法第十一条款第13条第（8）项明确授权立法机关通过法律赋予申诉专员“其他权力或职能”。

法院援引了Acop v. Office of the Ombudsman案的先例，指出宪法起草者的意图虽然是限制申诉专员的起诉权，但同时也明确允许立法机关通过法律扩大申诉专员的职权范围。法院强调，宪法条文并非详尽列举，而是为立法机关的进一步立法留出了空间。

法院在判决中引用了宪法委员会的会议记录，委员们讨论了申诉专员和当时的Tanodbayan（特别检察官的前身）的职能区分。会议记录显示，宪法起草者有意将起诉权主要保留给Tanodbayan，但同时也承认立法机关可以根据需要赋予申诉专员额外的权力。

法院认为，立法机关通过《申诉专员法》赋予申诉专员初步调查和起诉的权力，是符合宪法授权的，并未违反权力分立原则。法院指出，申诉专员公署作为一个独立的宪法机构，其职权来源于宪法和法律，并非对行政部门职权的侵犯。

关于本案的初步调查程序，法院认为，即使申诉专员公署进行了初步调查，市检察官办公室也进行了独立的初步调查，卡马纳格已经获得了充分的程序保障，不存在剥夺正当程序的问题。

法院总结道：

“不可避免的结论是，根据1987年宪法，特别是第十一条款第13条第8项，申诉专员可以被立法机关合法地赋予起诉职能，而立法机关在通过共和国法令第6670号时也确实这样做了，该法令赋予申诉专员权力，除其他外，调查和起诉个人就提交或提交给它的事项和/或投诉。”

实践意义

《卡马纳格诉格雷罗案》确立了菲律宾申诉专员公署在反腐败斗争中的重要地位。本案明确了申诉专员不仅有权调查公职人员的不当行为，还有权进行初步调查和直接提起刑事诉讼。这一裁决增强了申诉专员公署的执法能力，使其能够更有效地打击政府部门的腐败和不当行为。

对于公务员而言，本案提醒他们必须遵守法律法规，廉洁奉公。任何滥用职权、贪污腐败的行为都可能受到申诉专员公署的调查和起诉。公务员应提高法律意识，规范自身行为，避免触犯法律红线。

对于普通公民而言，本案意味着他们可以通过申诉专员公署这一渠道监督政府行为，维护自身权益。如果公民认为公职人员存在不当行为，可以向申诉专员公署投诉，寻求公正处理。申诉专员公署的调查和起诉权力为公民提供了一个重要的救济途径。

关键要点

• 菲律宾申诉专员公署有权进行初步调查和起诉公职人员的腐败和不当行为。
• 《申诉专员法》赋予申诉专员上述权力是合宪的，并未违反权力分立原则。
• 公务员应廉洁奉公，避免腐败行为，公民可以通过申诉专员公署监督政府。

常见问题解答

1. 申诉专员公署的职权范围是什么？

申诉专员公署的职权包括调查公职人员的不当行为、贪污腐败，指导有关官员采取纠正措施，并可进行初步调查和提起刑事诉讼。

2. 公民可以向申诉专员公署投诉哪些事项？

公民可以向申诉专员公署投诉公职人员的非法、不公正、不当或效率低下的行为，以及其他违反职业道德和法律的行为。

3. 申诉专员公署的调查程序是怎样的？

申诉专员公署可以自行或根据投诉展开调查。调查程序包括收集证据、询问证人、审查文件等。如果调查发现存在犯罪嫌疑，申诉专员可以进行初步调查，并决定是否提起公诉。

4. 申诉专员公署与检察官办公室的职能有何区别？

检察官办公室主要负责对普通刑事犯罪进行调查和起诉，而申诉专员公署则专注于调查和起诉公职人员的腐败和不当行为。两者在管辖范围和职能侧重点上有所不同，但并非互相排斥。

5. 如果对申诉专员公署的决定不服，可以如何救济？

如果对申诉专员公署的决定不服，可以向法院提起诉讼，寻求司法审查。法院将审查申诉专员公署的决定是否合法、合理。

6. 本案对未来的案件有何影响？

《卡马纳格诉格雷罗案》确立了申诉专员公署进行初步调查和起诉的权力，这将成为未来类似案件的重要先例。法院在审理涉及申诉专员职权范围的案件时，将参考本案的判决。

7. 《申诉专员法》第15和17条的具体内容是什么？

第15条规定了申诉专员的权力、职能和职责，包括调查和起诉任何公职人员或机构的违法、不公正、不当或效率低下的行为。第17条涉及申诉专员在听证、质询和初步调查中的豁免权和证人保护。

8. 权力分立原则在本案中是如何体现的？

本案体现了权力分立原则的灵活性和动态平衡。宪法允许立法机关在一定程度上调整不同政府部门的职权，以适应社会发展的需要。法院在本案中肯定了立法机关赋予申诉专员部分起诉权的合理性，但同时也强调了权力制衡的重要性。

9. 申诉专员公署的独立性如何保障？

申诉专员由总统从司法和律师理事会提名的人选中任命，任期七年，享有宪法机构主席的地位。这些制度安排旨在保障申诉专员公署的独立性，使其能够独立于其他政府部门行使职权。

10. 本案对企业合规有何启示？

本案提醒企业在与政府部门打交道时，必须遵守法律法规，确保商业行为的合法合规。企业应建立健全的内部合规制度，防止员工发生腐败行为，避免受到申诉专员公署的调查和处罚。

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