本案确立了在行政权力框架内，国家权力下放与地方自治之间的重要平衡。菲律宾最高法院在本案中裁定，将医院管理权从国家卫生部移交给地方政府的行政命令合宪。这项裁决强调了地方政府在提供基本服务方面的自主权，对地方政府与国家机构在医疗卫生领域的权力分配具有深远影响。此案涉及权力制衡、行政权力范围以及如何在不违反宪法规定的前提下实施权力下放等关键问题。

权力下放还是权力侵蚀？解析行政命令转移医院管辖权的合宪性质疑

本案源于一项行政命令，该命令将塔吉格-帕特罗斯地区医院（TPDH）的管理和监督权从国家卫生部（DOH）移交给塔吉格市政府。该命令的合宪性受到了医院员工的质疑，他们认为该命令违反了权力分立原则，并侵犯了他们的权利。因此，核心问题在于总统的行政命令是否超越了其权限，尤其是在权力下放可能影响基本公共服务提供的情况下。那么，总统是否有权通过行政命令重新分配医疗卫生服务的管理权？

法院首先驳回了未穷尽行政救济原则的观点，因为本案涉及纯粹的法律问题，即行政命令的合宪性。因此，提前提起诉讼是合理的。在讨论行政命令的合宪性时，法院确立了四项标准。行政或行政行为、命令和法规只有在不违反法律或宪法的情况下才有效。这意味着行政命令必须获得立法机构的授权，按照规定的程序颁布，在立法机构授予的权限范围内，并且必须是合理的。

首先，该行政命令确定了其法律和宪法依据，即《地方政府法典》第17条，该条款明确规定了向地方政府单位下放基本服务和设施（包括医疗卫生服务）。因此，总统的行政命令实施了《地方政府法典》中规定的政策和指令。《地方政府法典》旨在通过权力下放制度，建立一个更具反应性和问责性的地方政府结构。《宪法》规定确保地方政府的自治权，而《地方政府法典》则确保地方政府获得真正且有意义的自治权，使之发展成为自力更生的社区，并成为实现国家目标的有效伙伴。

此外，该行政命令也在总统的宪法权力范围内。总统可以通过行政或行政命令，指导行政部门下属政府实体的重组。最高法院已经确认总统有权对行政部门（包括卫生部）进行重组。最高法院认为，将塔吉格-帕特罗斯地区医院的管理和监督权从卫生部移交给塔吉格市政府，是总统行使其对行政部门的控制权的结果。

为了确定六个月的期限是否禁止在此期限到期后下放权力，法院必须“按其精神而非按字面”进行解释。因此，最高法院再次审视了《地方政府法典》的政策声明。《地方政府法典》序言呼应了1987年《宪法》第X条第3款，通过权力下放制度建立更具反应性和问责性的地方政府结构。权力下放是将国家行政管理权（而非权力）下放给地方政府。权力下放的一种形式是分权，即将履行某些职能的权力、责任和资源从中央政府转移到地方政府单位。而分权是权力下放不可或缺的。

据此，毫无疑问，法律倾向于权力下放。事实上，《地方政府法典》第5(a)条明确规定，如有疑问，任何关于地方政府权力的条款应以有利于权力下放和地方政府单位为准。鉴于此，请愿人对第17(e)条的限制性解释与《宪法》和《地方政府法典》不符。它将《宪法》和《地方政府法典》意图下放的权力限制在过短的时间内。对六个月期限更合理的理解是，法律制定者规定该期限是为了促使国家政府迅速将现有服务下放给地方政府单位。然而，这并非旨在作为一项时效期限，绝对禁止国家政府在期限过后下放权力，特别是考虑到塔吉格-帕特罗斯地区医院是在六个月期限过后很久才成立的，因此不可能在此期限内下放权力。

因此，该行政命令符合所有标准。它实施并启动了《地方政府法典》中规定的政策和指令，是在总统宪法权力范围内的行政重组，且该行政命令也是合理的，旨在提高地方政府的自主权和效率，使之能够更好地向社区提供基本医疗卫生服务。

FAQs

总而言之，本案确认了在行政权力框架内权力下放的合宪性，同时也强调了地方政府在提供基本服务方面的重要性。此案对地方政府的自主权，以及如何在不违反宪法规定的前提下，对权力进行重新分配具有深远的影响。各地方政府部门需持续关注并学习借鉴本案的判决原则。

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来源: DR. ROLANDO B. MANGUNE, G.R. No. 182604, 2016年9月27日

最高法院裁定，根据《1991年地方政府法》第235条，各省、市或马尼拉大都会地区的市政当局可以对房地产征收的额外特殊教育基金税率低于百分之一。该决定维持了地方政府部门在其管辖范围内拥有自主设定适当税率的权力，从而更好地响应其公民的需求和现实。该判决承认地方政府有权根据地方的实际情况和突发事件来创造收入来源，同时，地方政府在征税方面的灵活性对于确保地方自治和促进各个地方政府单位的发展至关重要。

税收灵活性还是强制性规定？解析地方政府自主权中的附加税收难题

本案的核心在于，巴拉望省纳拉市是否正确地执行了关于对房地产征收特殊教育基金（SEF）的省级条例。审计委员会质疑该市以评估价值的0.5%而不是《地方政府法》规定的1%征收税款。因此，这促使最高法院评估《地方政府法》第235条中使用的措辞是否允许地方政府在征收特殊教育基金税时具有税收灵活性，还是需要强制执行1%的税率。本案对地方政府的财政自主权和权力，以及如何解释规范地方政府税收权力的法规具有重大意义。

国家审计署（COA）辩称，《地方政府法》第235条明确规定，对于特别教育基金，省、市以及马尼拉大都会的市政当局可以征收房地产评估价值的百分之一的年度税款。国家审计署坚持认为，如果地方政府选择征收该税款，那么税率必须固定为1%，而他们可以自由决定是否征收。 然而，最高法院不同意国家审计署的这种狭隘解释，并强调地方政府的财政自主权。法院在判决中重申，宪法赋予地方政府创造自身收入来源的权力，这对它们根据自身特殊情况有效运作至关重要。如果地方政府在税收事务中缺乏灵活性，可能会阻碍它们满足地方需求和促进经济发展的能力。

法院认为，即使对第235条存在不明确之处，也应从支持地方财政自治的角度进行解释。 第235条使用的“可以”一词表明，各省、市或马尼拉大都会地区的市政当局在是否对房地产征收额外税款用于特殊教育基金方面具有自由裁量权。但是，将此自由裁量权延伸到税率本身与允许地方政府响应其地方条件并最优化资源收集的目标相符。法院认为，严格要求1%的统一税率可能会对较小的市政当局产生不利影响，并可能阻碍它们的增长。

此外，法院指出，要求完全遵守1%的税率与支持地方政府部门自主权的原则相悖。法院重申，宪法旨在确保地方政府部门的自治，地方自治不仅包括行政自主权，还包括财政自主权。财政自主权是指地方政府除了获得中央政府发布的国家税收的公平份额之外，还有权创造自己的收入来源，并有权按照自己的优先事项来分配资源。法院认为，否认地方政府部门设定符合当地现实情况的税率的能力，实际上是对它们的自主权的侵犯。

法院在分析时，依赖于之前的案例，比如圣巴勃罗市诉雷耶斯案和圣胡安诉公务员制度委员会案，它们都强调了支持地方自治的必要性。法院解释说，在解释有关市政财政权力的法规条款时，疑问应该以有利于市政公司的方向来解决。只有这样，各地方政府才能有效地行使其权力，并在其管辖范围内为公民提供必要的服务。

此外，法院解决了委员会对当时的纳拉市长卢塞纳·德玛拉个人责任的担忧。由于法院已经确认以较低的税率征收税款是恰当的，因此法院判定追究市长因所谓税收不足承担个人责任是错误的。法院进一步解释说，即使当初征收较低的税率不正确，也不应追究市长的责任，因为她是根据尚未失效的有效的省级条例行事的。

“法律和地方条例都被认为是有效的，除非且直到法院以明确和毫不含糊的措辞宣布相反。”

因此，纳拉市的官员应被视为本着诚实和规范的精神，根据《1995年第332-A号省级条例》第5章第48条以0.5%的税率征收额外的特别教育基金。法院进一步澄清，国家审计署对萨拉利马诉吉恩加纳案的依赖是错误的，因为该案涉及故意不向其他受益人提供他们应得的特别教育基金份额的省级官员，这是一个有别于本案的情况。

FAQs

简而言之，最高法院维持了各省、市或马尼拉大都会地区的市政当局根据自身实际情况调整特别教育基金税率的权力，维护了地方政府的自主权，并保证它们能够最有效地为其社区提供服务。

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本案判决菲律宾政府实施有条件现金转移计划（CCTP）并未侵犯地方政府的自治权。该计划由社会福利与发展部（DSWD）主导，旨在向贫困家庭提供现金补助，以改善健康和教育状况。最高法院认为，由于CCTP由国家政府通过年度拨款法案提供资金，因此属于国家政府的权力范围，即使它涉及到地方政府提供的基本服务。最高法院强调，地方自治并不意味着地方政府可以完全脱离国家政府的控制，国家政府有权制定和实施国家发展计划，尤其是在与地方政府协调的情况下。这项裁决对于理解菲律宾地方自治的界限，以及国家政府在地方发展中的作用至关重要，尤其是在国家资助的项目中。

国家干预与地方自治的平衡：有条件现金转移计划的合宪性争议

菲律宾最高法院审理了阿基利诺·小皮门特尔等人提起的诉讼，该诉讼质疑2011年综合拨款法案中关于有条件现金转移计划（CCTP）的某些条款是否违宪。该计划由社会福利与发展部（DSWD）负责，预算为210亿菲律宾比索。原告认为，该计划将本应下放给地方政府单位（LGU）的政府职能“重新集中”，侵犯了地方自治权。《地方政府法典》第17条规定，社会福利、农业和医疗保健服务的职责和职能已下放给地方政府，原告认为DSWD全面控制受益人的身份以及服务提供的形式，导致基本政府职能的“重新集中”，这与地方自治和权力下放的既定政策背道而驰。本案的核心在于厘清国家政府和地方政府在提供基本服务方面的权力界限，以及国家资助项目是否会侵犯地方自治权。

最高法院在判决中指出，菲律宾宪法明确规定国家政策应确保地方政府的自治权，但这种自治权并非绝对的。地方政府的自治并不意味着将地方政府单位转变为“迷你国家”，而是旨在打破国家政府对地方事务的垄断，加强中央政府与地方政府单位之间的伙伴关系和相互依赖关系。最高法院强调，《地方政府法典》第17条也明确规定，由国家政府通过年度综合拨款法案资助的项目，不属于已下放给地方政府的职责范围，除非地方政府单位被指定为实施机构。最高法院强调，除非地方政府被明确指定为实施机构，否则它无权干预由国家政府通过年度拨款法案资助的计划，即使该计划涉及在地方政府管辖范围内提供基本服务。

法院引用了以往的判例，强调了地方自治的概念并非意味着地方政府可以完全独立于国家政府。国家政府并未完全放弃对地方政府的所有权力，包括自治区域。只有地方事务的管理权力被下放给政治分区，目的是使治理在地方层面更直接、更有效。地方层面的经济、政治和社会发展预计将推动社会和经济的增长和发展。但为了使国家作为一个整体发展，地方实施的计划和政策必须整合和协调，以实现共同的国家目标。因此，整个国家的政策制定仍然由总统和国会负责。

如果将无限制的治理权力授予地方政府单位，以至于国家政府不得参与在地方层面实施的任何项目，那将是将垄断权力转移到另一个极端。因此，正如最高法院此前在Limbona v. Mangelin案中所阐述的那样，地方政府的自治权仅限于行政权力下放，而非政治权力下放。行政权力下放是指中央政府将行政权力下放给政治分区，以扩大政府权力的基础，并使地方政府“更具响应性和责任感”，同时减轻中央政府管理地方事务的负担，使其能够专注于国家事务。而权力下放则涉及放弃政治权力，赞成宣布自治的地方政府单位。在这种情况下，自治政府可以自由地规划自己的命运和塑造自己的未来，而无需中央政府的干预。

最高法院最终裁定，法律具有合宪性推定，要使其无效，必须存在明确而明确的违反宪法行为，而非模棱两可的争议。原告未能履行证明2011年综合拨款法案相关条款无效的责任。为国家政府制定并通过与地方政府单位合作实施的干预计划分配210亿比索的预算，以实现共同的国家发展和社会进步目标，绝不构成对地方政府自治权的侵犯。因此，驳回了原告的诉讼请求。

常见问题 (FAQs)

总而言之，最高法院在本案中强调了国家政府在国家发展中的主导地位，同时也承认了地方政府在地方事务管理中的重要作用。虽然地方政府享有一定的自治权，但这种自治权并非绝对的，必须服从于国家政府的整体发展战略。这一判决对于理解菲律宾地方自治的界限，以及国家政府在地方发展中的作用至关重要。

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最高法院裁定，政府不得附加任何附加条件限制向地方政府拨付其应得的国内税收份额 (IRA)。该裁决维护了地方政府的财政自主权，确保地方政府能够收到其应得的份额，用于地方发展项目。这意味着地方政府可以更可靠地规划和实施重要的服务，而不受国家一级可能导致延误或减少的条件的限制。最高法院的这一重要判决强调了地方政府在菲律宾治理中的自主权和重要性。

自治权遭遇困境：地方政府的法定收入份额能否受到限制？

本案涉及质疑《2000 年通用拨款法案》(GAA) 中某些条款的合宪性。特别是，这些条款将本应分配给地方政府的国内税收份额 (IRA) 的一部分划拨为“未列入计划基金”。此类资金的拨付取决于总统最初提交给国会的收入目标是否实现。几个非政府组织、民众组织和地方官员认为，这些条款违反了地方政府的自治权，有效地减少了他们应得的份额，并将这些资金置于中央当局的控制之下。

关键问题在于，国会能否通过通用拨款法案，规定将拨付给地方政府的 IRA 取决于某些条件。地方政府依据的是《宪法》第十条第 6 款，该条款规定，地方政府在国家税收中应享有的公正份额“应自动拨付给他们”。而另一方面，政府认为该条款仅适用于行政部门，不限制立法机关设定 IRA 拨付条件的权力。本案凸显了两个政府部门之间的宪法权力界限，以及保护地方财政自主权与满足国家财政需求之间的平衡。

最高法院着手分析这些相反的观点，并确立宪法规范的优先性。法院从一开始就承认需要尊重地方政府在国家结构中的自主权。法院援引了以前的判决，强调了“自动”的含义，即无需考虑或进行任何蓄意干预的机械、自发和草率的性质。将拨付取决于收入目标的实现，违背了这种自动性，也使拨付具有了不确定性。

《宪法》第十条第 6 款规定：地方政府部门应享有法律规定的国家税收中的公正份额，这些份额应自动拨付给他们。

最高法院通过澄清拨付的“自动性”适用于立法机关和行政部门来处理这一问题。法院认为，既然《宪法》规定行政部门有义务自动拨付地方政府在国家税收中的公正份额，那它也同时规定立法机关不能通过可能妨碍行政部门履行其职责的法律。正如法院所说，要认为如果得到法律的支持，行政部门就可以无视宪法规定，那实际上等于通过立法来修改《宪法》，这是一个显而易见的反常现象。

关于“立法机关在某些情况下授权行政部门保留 IRA”的三项法定规定，法院承认尽管它们“在宪法解释中应给予极大的分量作为同时代解释的指标”，但它们“不一定对法院具有约束力或结论性”。法院还表示：“如果法院的判断是，这样的解释是错误的，并且任何首要的公共政策方面的考虑都不是强制性的，那就可以拒绝这种解释。”法院通过《地方政府法典》第 284 款确定了自动拨付 IRA 这一条款的唯一例外：

……如果国家政府出现难以控制的公共部门赤字，菲律宾总统有权根据财政部长、内政和地方政府部长以及预算和管理部长的建议，并与国会两院议长和“联盟”主席协商，对地方政府部门的国内税收拨款进行必要的调整，但任何情况下拨款都不得低于上一个财政年度国家国内税收的 30%。

根据上述理由，最高法院裁定，《2000 年通用拨款法案》的条款违宪，因为它将 100 亿菲律宾比索的 IRA 划拨为未列入计划基金的一部分。法院认为，这种分类违反了宪法指令，即地方政府在国家税收中应享有的公正份额必须自动拨付给他们。此裁决强调了必须遵守宪法关于地方政府部门财政自主权的规定，这有助于确保权力更加平衡的共享和权力下放的施政结构。

常见问题

菲律宾最高法院的裁决维护了地方政府部门的财政自主权，要求依法向地方政府部门自动拨付资金。此判决可确保权力下放的地方政府机构能够有效运作，且不受到国家政府的违宪阻碍。它有助于维护权力下放的制衡制度，并促进地方政府部门在全国发展中的自治能力。

如需咨询本裁决在特定情况下的适用，请通过联系方式或发送电子邮件至frontdesk@asglawpartners.com联系 ASG 律师事务所。

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