引言

在菲律宾，基础设施项目对国家发展至关重要。然而，当法律纠纷导致项目延误时，经济和社会影响可能是深远的。想象一下，一所急需修复的学校，却因合同纠纷而迟迟无法动工，学生们的教育因此受到影响。在“菲律宾共和国诉西莱里奥法官和巨型伯莎建筑公司”一案中，最高法院明确了法院在涉及政府基础设施项目中的角色界限，强调了行政机关在招标过程中的自由裁量权，并重申了对基础设施项目颁布禁令的限制。

本案的核心问题是，地方法院是否有权发布禁令，阻止政府部门将基础设施项目合同授予其认为不符合投标要求的投标人？最高法院的判决对此问题给出了明确的否定答案，这一判决不仅对政府招标程序具有指导意义，也对所有参与政府基础设施项目的企业具有重要的实践意义。

法律背景：总统令1818号与行政自由裁量权

本案的核心法律依据是《总统令1818号》，该法令明确禁止菲律宾各级法院对涉及基础设施项目颁布任何限制令、初步禁令或初步强制禁令。《总统令1818号》的颁布，旨在确保政府基础设施项目能够顺利进行，避免因诉讼纠纷而造成不必要的延误。《总统令1818号》第一节明确规定：

“菲律宾任何法院均无权对涉及基础设施项目，或政府的采矿、渔业、森林或其他自然资源开发项目，包括货物和商品运输公共事业、码头装卸和货物转运合同，发布任何限制令、初步禁令或初步强制禁令，以禁止任何个人、实体或政府官员继续执行或实施任何此类项目或公共事业的运营，或从事任何为此类执行、实施或运营所必需的合法活动。”

此外，菲律宾法律赋予行政机关在招标过程中相当大的自由裁量权。《总统令1594号》规定，政府在评估收到的投标书时，“保留放弃考虑收到的投标书中不影响投标实质和有效性的细微偏差的权利。” 这意味着，除非招标委员会的行为构成严重的滥用自由裁量权，否则法院不应干预行政机关的招标决定。行政自由裁量权原则旨在尊重行政机关的专业性和效率，确保其能够根据自身专业判断和公共利益做出决策。

最高法院在以往的判例中也多次强调，法院应避免干预行政机关的行政职能，除非行政机关的行为明显超出其权限或存在严重的滥用自由裁量权。例如，在“马拉延综合工业公司诉上诉法院”案中，最高法院就曾指出，法院不得发布禁令，阻止政府部门执行基础设施项目。

案件回顾：巨型伯莎建筑公司的投标争议

本案源于教育部文化体育部（DECS）为索索贡艺术与贸易学院（SCAT-PATVEP）的修复工程进行的招标。巨型伯莎建筑公司参与了投标，但在提交投标文件时，该公司仅提交了一份投标书原件，而非招标规则要求的正本和两份副本。

招标委员会（RPBAC）在开标时，发现巨型伯莎建筑公司的第一份信封（包含资格文件）符合要求，遂开启了第二份信封（包含报价）。然而，技术委员会随后指出，巨型伯莎建筑公司未按规定提交三份投标书，因此不符合投标要求。招标委员会主席加西亚拒绝宣布巨型伯莎建筑公司的投标结果，理由是其未满足提交三份投标文件的要求。

巨型伯莎建筑公司的代表林先生在现场抗议，并公开宣布其投标价为3,030,000.00比索，是最低投标人。但招标委员会仍然拒绝承认其投标的有效性。巨型伯莎建筑公司随后向地方法院提起诉讼，请求法院颁布禁令，阻止招标委员会将合同授予其他投标人，并要求强制招标委员会将合同授予该公司。

地方法院法官西莱里奥发布了一系列有利于巨型伯莎建筑公司的命令，包括临时限制令、初步禁令和初步强制禁令，命令招标委员会将合同授予巨型伯莎建筑公司。地方法院认为，巨型伯莎建筑公司未提交三份投标书的缺陷属于“细微偏差”，不应影响其投标的有效性，并认为该公司作为最低投标人，有权获得合同。

教育部文化体育部不服地方法院的裁决，向最高法院提起 certiorari 诉讼，请求撤销地方法院的禁令命令。

最高法院的判决：重申禁令限制与行政自由裁量权

最高法院最终推翻了地方法院的裁决，支持了教育部文化体育部的上诉。最高法院的判决理由主要有两点：

1. 地方法院无权发布禁令： 最高法院明确指出，地方法院发布禁令，阻止政府部门继续进行基础设施项目招标，违反了《总统令1818号》的明确规定。法院认为，索索贡艺术与贸易学院的修复工程属于《总统令1818号》所指的“基础设施项目”，因此，地方法院无权发布任何禁令，干预该项目的招标和实施。

最高法院强调，《总统令1818号》的目的是为了保障基础设施项目的顺利进行，避免因诉讼而延误，这符合公共利益。法院引用了“菲律宾港务局诉上诉法院”案，进一步解释了“基础设施项目”的定义，其中包括“学校建筑”等政府资本投资项目。因此，地方法院发布禁令的行为，不仅超越了其管辖权，也构成了严重的滥用自由裁量权。

2. 地方法院不应干预行政自由裁量权： 最高法院还认为，地方法院不应干预招标委员会的行政自由裁量权。法院指出，《总统令1594号》赋予了政府部门在招标过程中，对投标书的“细微偏差”进行自由裁量的权利。招标委员会认为，巨型伯莎建筑公司未提交三份投标书，不属于“细微偏差”，并据此认定其投标“不符合要求”，这是招标委员会在其自由裁量权范围内的合理决定。地方法院不应以自身判断取代行政机关的专业判断。

最高法院强调，法院不应干预行政机关的行政职能，除非行政机关的行为构成严重的滥用自由裁量权。在本案中，招标委员会拒绝巨型伯莎建筑公司的投标，并非毫无根据，也并非出于任意或偏见，而是基于招标规则的明确规定。因此，地方法院不应干预招标委员会的决定。

最高法院在判决书中引用了以往的判例，例如“普罗维登特树木农场公司诉巴塔里奥法官”案，重申了法院不应干预行政机关自由裁量权的原则。法院还指出，即使巨型伯莎建筑公司的投标价格最低，也并不意味着其必然中标。招标公告明确规定，招标委员会有权拒绝任何或所有投标，并放弃投标中的任何不规范之处，以选择对政府最有利的投标。

判决要点：

“鉴于此，准予请愿。地方法院在民事案件第8666号中于1992年12月11日、1992年12月15日和1993年1月27日作出的命令被撤销并宣告无效。民事案件第8666号“巨型伯莎建筑公司诉教育部文化体育部第五区办事处”被驳回。本院于1993年3月17日发布的禁令在此永久生效。诉讼费用由被告巨型伯莎建筑公司和佩德罗·林承担。
特此裁决。”

实践意义与启示

“菲律宾共和国诉西莱里奥法官和巨型伯莎建筑公司”案具有重要的实践意义，为政府基础设施项目的招标程序划定了明确的法律界限。本案的判决，对于政府部门、投标企业以及地方法院都具有重要的指导意义。

对政府部门的启示：

• 严格遵守《总统令1818号》： 政府部门在进行基础设施项目招标时，应充分认识到《总统令1818号》对法院禁令的限制，避免因法院禁令而导致项目延误。
• 充分行使行政自由裁量权： 招标委员会应在法律框架内，充分行使行政自由裁量权，根据自身专业判断和公共利益，做出合理的招标决定。
• 完善招标规则与程序： 政府部门应不断完善招标规则和程序，确保招标过程的公平、公正、公开，减少投标争议的发生。

对投标企业的启示：

• 认真研究招标规则： 投标企业在参与政府基础设施项目招标时，应认真研究招标规则，确保投标文件完全符合招标要求，避免因投标文件不符合要求而被拒绝。
• 尊重行政机关的自由裁量权： 投标企业应尊重行政机关在招标过程中的自由裁量权，避免通过诉讼等方式，不当干预行政机关的招标决定。
• 寻求法律咨询： 如对招标程序或结果有疑问，投标企业应及时寻求法律咨询，了解自身权利和义务，采取合理的维权措施。

关键教训：

• 法院在基础设施项目领域的角色受限： 《总统令1818号》明确限制了法院在基础设施项目中的禁令管辖权，法院不得随意干预政府基础设施项目的实施。
• 行政自由裁量权的重要性： 行政机关在招标过程中享有重要的自由裁量权，法院应尊重行政机关的专业判断，避免不当干预。
• 合规性是投标成功的关键： 投标企业必须严格遵守招标规则，确保投标文件完全符合要求，才能提高投标成功的机会。

常见问题解答

问：什么是《总统令1818号》？

答：《总统令1818号》是菲律宾的一项总统令，旨在禁止法院对涉及基础设施项目、自然资源开发项目和公共事业的项目发布禁令，以确保这些项目能够顺利进行，避免延误。

问：法院在基础设施项目招标中完全不能发挥作用吗？

答： 不是的。法院仍然可以对行政机关的行为进行司法审查，但审查的范围非常有限。只有当行政机关的行为构成严重的滥用自由裁量权，例如明显的偏袒、腐败或违反法律等，法院才能介入。

问：什么是“行政自由裁量权”？

答： “行政自由裁量权”是指行政机关在法律框架内，根据自身专业判断和公共利益，做出决策的权力。在招标过程中，招标委员会对投标书的评估、合格性的判断、以及最终合同的授予，都属于行政自由裁量权的范畴。

问：如果投标企业认为招标过程不公平，应该怎么办？

答： 投标企业首先应该通过合法的程序，例如向招标委员会提出抗议或申诉，寻求行政救济。如果行政救济无效，且有充分证据证明招标过程存在严重的违法违规行为，可以考虑向法院提起诉讼，但法院的审查范围非常有限，且受到《总统令1818号》的限制。

问：本案对未来的政府基础设施项目招标有何影响？

答： 本案进一步巩固了《总统令1818号》的法律效力，明确了法院在基础设施项目招标中的角色界限，强调了行政机关的自由裁量权。这将有助于减少法院对政府基础设施项目招标的干预，提高招标效率，保障基础设施项目的顺利实施。

问：投标企业如何避免在本案中巨型伯莎建筑公司遇到的问题？

答： 投标企业应认真研究招标规则，严格按照要求准备投标文件，确保投标文件完全符合招标要求，避免因投标文件不符合要求而被拒绝。如有任何疑问，应及时向招标机构咨询或寻求法律专业人士的帮助。

ASG Law 律师事务所精通菲律宾基础设施项目和政府合同法律事务。如果您在基础设施项目投标、合同纠纷或相关法律问题方面需要法律咨询，请随时联系我们，我们将竭诚为您提供专业的法律服务。

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