导言

当公共部门雇员采取集体行动以争取权益时，往往会在行使宪法权利与履行公共服务义务之间引发紧张关系。邦加利桑诉上诉法院案突显了菲律宾法律对此问题的立场，对公共部门雇员的罢工权施加了重要限制。本案的核心问题是，教师的“集体行动”是否构成受宪法保护的和平集会和请愿，或者是否属于法律禁止的非法罢工，从而导致行政处罚。

法律背景：菲律宾公务员的罢工限制

菲律宾宪法承认政府雇员有权组织起来。然而，这项权利并非没有限制。菲律宾最高法院在多个案例中明确指出，公共部门雇员的组织权仅限于成立工会或协会，不包括罢工权。《劳动法》通常适用于私营部门雇员，而公务员则受《公务员法》和其他行政法规的管辖。这些法律框架在很大程度上禁止公务员采取可能扰乱公共服务的罢工、示威、集体请假、擅离职守等集体行动。

最高法院在之前的案例中，如《马尼拉公立学校教师协会诉拉吉奥案》和《社会保障系统雇员协会诉上诉法院案》中，都坚持了公共部门雇员不得罢工的原则。法院认为，公共服务的不间断性至关重要，罢工会给公众带来无法弥补的损害。即使政府雇员有合理的诉求，也必须通过合法和非扰乱性的途径来寻求解决。

与本案相关的关键法条包括：

• 菲律宾宪法第三条第四款：保障人民和平集会和向政府请愿申冤的权利。
• 第807号总统令（菲律宾公务员法令）：规定了公务员的纪律处分制度，包括对渎职行为的处罚。
• 第292号行政命令（行政法典）第五十一章：规定了预防性停职的条件，例如涉及严重渎职或玩忽职守的指控。
• 第292号行政命令（行政法典）第四十七章第二款：规定了各部门负责人对下属雇员进行纪律处分的管辖权，以及对处罚执行的规定。

这些法律条文共同确立了菲律宾公共部门雇员的权利义务框架，在维护公共服务连续性与保障雇员权益之间寻求平衡。

案件回顾：教师的“集体行动”与处罚

本案的起因是1990年9月，包括请愿人在内的800名公立学校教师举行了为期三天的“集体行动”，以抗议政府未能充分落实有关教师福利的法律和措施。教育部部长发布了复工令，但教师们并未遵守。随后，教育部部长指控他们犯有“严重渎职；严重玩忽职守；严重违反公务员法律、规章制度和合理的办公室规章；拒绝履行公务；严重抗命；行为有损公务最佳利益；以及擅离职守”等多项罪名，并对他们实施了预防性停职。

尽管收到通知，教师们未能提交答辩。教育部部长随后作出决定，认定教师们犯有指控罪名，并立即予以解雇。部分教师（包括邦加利桑、格雷戈里奥等）提起复议后，处罚被减轻为停职九个月，不发工资。戈麦斯等其他教师也向功绩制度保护委员会（MSPB）提出上诉，但均被驳回。

教师们不服MSPB的裁决，继续向公务员委员会（CSC）上诉。卡巴芬、蒙坦塞斯和帕格帕吉坦的上诉因逾期被驳回，但CSC出于公正考虑，决定对他们的上诉进行实质性审查。CSC随后发布决议，认定卡巴芬犯有行为有损公务最佳利益罪，处以停职六个月，不发工资的处罚。对蒙坦塞斯和帕格帕吉坦维持原停职九个月的处罚。

对于其他教师的上诉，CSC也认定他们犯有行为有损公务最佳利益罪，但将处罚减轻为停职六个月，期满后自动复职，但不补发停职期间的工资。所有教师都对CSC的决议提出复议，但均被驳回，只有马里亚诺的复议获得部分支持。CSC认定马里亚诺未参与“集体行动”，仅因未告知学校其缺勤意图且未办理请假手续，违反了办公室规章，仅处以申诫处分。

教师们向最高法院提起申诉，但最高法院根据修订后的行政通告第1-95号，将案件移交上诉法院。上诉法院驳回了教师们的申诉。教师们不服上诉法院的判决，遂向最高法院提起本诉，理由是上诉法院严重滥用自由裁量权，维持了CSC的决议，错误地处罚了他们行使宪法权利的行为，并剥夺了他们获得停职期间工资的权利。

最高法院在判决中强调：

“已确立的管辖规则是，公共服务部门的雇员不得参与罢工。虽然宪法承认政府雇员有权组织起来，但他们被禁止进行罢工、示威、集体请假、擅离职守和其他形式的集体行动，这些行动将导致公共服务的暂时停止或中断。政府雇员的组织权仅限于成立工会或协会，不包括罢工权。”

法院认为，教师们的“集体行动”实质上就是罢工，因为他们“为了实现其经济诉求而采取了协同一致且未经授权的停工或旷工行为”。法院进一步指出，教师们受到处罚并非因为他们行使了和平集会和请愿权，而是因为他们“连续的未经授权的单方面缺勤，对他们所负责教育的学生产生了不利影响”。

实践意义：公共部门雇员集体行动的启示

邦加利桑案再次明确了菲律宾法律对公共部门雇员罢工权的严格限制。即使政府雇员有合理的诉求，罢工或类似的集体停工行动也是不可接受的。本案对公共部门雇员和政府机构都具有重要的实践指导意义。

对于公共部门雇员而言，本案的主要教训包括：

• 罢工非法性：菲律宾法律明确禁止公共部门雇员罢工。任何形式的集体停工行动都可能被视为非法罢工，并导致纪律处分。
• 权利行使的界限：虽然宪法保障和平集会和请愿权，但这项权利的行使不能以扰乱公共服务为代价。集体行动应采取合法、非扰乱性的方式。
• 合法途径的重要性：公共部门雇员应通过合法的渠道和程序来表达诉求和争取权益，例如与管理层对话、向有关部门申诉等。

对于政府机构而言，本案的启示包括：

• 保障雇员权益：政府机构应重视解决雇员的合理诉求，建立畅通的沟通渠道，及时回应和解决雇员的关切，以减少劳资纠纷的发生。
• 依法管理：政府机构在处理雇员集体行动时，应严格遵守法律法规，保障雇员的合法权益，同时维护公共服务的正常秩序。
• 区分对待：对于参与集体行动的雇员，应根据具体情况进行处理。对于确有违法违纪行为的，依法依规进行处罚；对于未参与非法罢工或情节较轻的，可以考虑减轻或免于处罚，如本案中马里亚诺的案例。

关键教训：

• 公共部门雇员在菲律宾没有罢工权。
• 集体行动必须在法律框架内进行，不得扰乱公共服务。
• 合法的沟通和协商是解决劳资纠纷的关键。

常见问题解答

问：菲律宾的公务员可以组织工会吗？

答：可以。菲律宾宪法承认政府雇员有权组织起来，成立工会或协会，以促进和保护他们的共同利益。然而，这种组织权不包括罢工权。

问：什么是“行为有损公务最佳利益”？

答：“行为有损公务最佳利益”是一个广泛的法律概念，指的是公务员的行为虽然可能不构成其他具体的违纪行为，但却损害了公共服务的形象、效率或有效性。参与非法罢工通常被认为是“行为有损公务最佳利益”。

问：公务员被指控行政违纪，有哪些正当程序权利？

答：公务员在行政处分程序中享有正当程序权利，包括被告知指控内容、有权提交答辩、有权接受听证（如果必要）、以及有权向上级机关提起上诉。本案中，法院认为教师们已获得正当程序保障，因为他们被告知了指控，并有机会提出复议。

问：预防性停职和惩罚性停职有什么区别？

答：预防性停职是在行政调查期间，为了防止被调查人妨碍调查或继续从事有害行为而采取的临时措施。惩罚性停职是行政处分的一种，是对违纪行为的惩罚。预防性停职是否发工资取决于最终的调查结果，而惩罚性停职通常不发工资。

问：如果公务员被错误停职，可以获得工资补偿吗？

答：是的。如果公务员被证明无罪，或者停职被认定为不合理，通常可以获得停职期间的工资补偿。但如果公务员被认定有罪，即使处罚只是停职，通常也不补发停职期间的工资，如本案中除马里亚诺外的其他教师。

问：马里亚诺为什么获得了工资补偿？

答：马里亚诺获得了工资补偿，是因为公务员委员会最终认定他并未参与非法罢工，最初的指控不成立。他被处罚仅仅是因为违反了办公室规章，未及时请假，处罚仅为申诫。因此，法院认为不应剥夺他因错误指控而被停职期间的工资。

问：本案对未来的类似案件有何影响？

答：邦加利桑案进一步巩固了菲律宾最高法院关于公共部门雇员罢工权的立场，为未来类似案件提供了重要的判例参考。法院将继续严格限制公共部门雇员的罢工权，强调公共服务的不间断性和合法合规的维权途径。

问：如果我作为公共部门雇员，遇到劳资纠纷，应该怎么办？

答：如果您作为公共部门雇员，遇到劳资纠纷，建议您首先通过合法的内部渠道，例如与您的主管或人事部门沟通，寻求解决。如果内部渠道无法解决问题，您可以咨询法律专业人士，了解您的权利和可行的法律途径。切记避免采取非法罢工等可能导致严重后果的行动。

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