政府忠诚奖励金需经预算部门批准方可发放

G.R. No. 128001, 1999年9月22日

引言

在菲律宾，公共部门雇员的忠诚度和服务得到认可和奖励是很重要的。然而，政府机构在发放忠诚奖励金时必须遵守严格的程序。最近的案例强调，即使机构有储蓄，也必须获得预算与管理部（DBM）的授权才能使用这些资金发放奖励。未能获得此授权可能导致审计署（COA）的否决，并使负责官员承担责任。本案例分析探讨了这一重要原则，为政府机构和雇员提供了关于合规性和适当程序的重要见解。

本案的核心问题是，产品开发和设计中心（PDDCP）在未事先获得预算与管理部批准的情况下，使用其储蓄支付忠诚奖励金是否合法。审计署否决了这项支出，最高法院最终介入，澄清了菲律宾公共财政管理中的关键方面。

法律背景

菲律宾的公共财政管理框架以确保公共资金得到负责任和合规地使用为目标。多项法律法规对此框架进行了规范，其中最重要的是《行政法典》（Executive Order No. 292）和《政府拨款法》。

《行政法典》第VI编第49条明确规定，政府机构若要将拨款中的储蓄用于特定目的，包括“根据公务员法律向功勋卓著的官员和雇员发放现金奖励”，必须获得部长的批准。 此处“部长”指的是预算与管理部部长。该条款明确指出：

“使用储蓄用于特定目的的权力 – 《政府拨款法》中规定的拨款结余，经部长根据总统批准的规则和程序批准，可用于结算本财政年度或以前财政年度发生的以下义务：

… …

（5）根据公务员法律向功勋卓著的官员和雇员发放现金奖励。”

这一规定至关重要，因为它确立了预算与管理部在政府支出，特别是使用机构储蓄方面的核心作用。其基本原理是集中财政控制，以防止未经授权或不当的支出，即使相关机构拥有可用资金。

此外，《总统令第1177号》（PD 1177），即《菲律宾政府预算改革法令》第55条也强调了预算专员（现为预算与管理部部长）的批准要求，再次强调了这一原则。这些法律条文共同构成了一个严谨的框架，旨在保障公共资金的使用符合法律规定和公共利益。

案件详情

本案源于产品开发和设计中心（PDDCP）执行主任米内瓦·佛朗哥批准向PDDCP官员和雇员发放奖励金。这些奖励包括绩效奖励金和忠诚奖励金，其中忠诚奖励金总额为 379,200.00 比索。然而，审计员 Lourdes S. de la Cruz 暂停了这笔支出的发放，理由是 PDDCP 未经预算与管理部批准使用其储蓄支付奖励金，也未获得公务员委员会（CSC）对其奖励金发放指南的批准。

佛朗哥随后向预算与管理部和公务员委员会寻求追溯批准。公务员委员会主席 Patricia A. Sto. Tomas 回复称，由于 PDDCP 的奖励金发放指南是在《行政法典》实施细则生效之前制定的，因此无需公务员委员会批准。然而，预算与管理部并未回应 PDDCP 的批准请求。

审计署最终维持了审计员的否决决定，理由是 PDDCP 未能获得预算与管理部使用储蓄支付忠诚奖励金的授权。佛朗哥不服审计署的决定，向最高法院提起诉讼。

最高法院审理后，认为审计署最初暂停发放忠诚奖励金是正确的，因为确实缺乏预算与管理部的授权。法院强调了《行政法典》第VI编第49条的明确规定，即使用储蓄发放现金奖励需要预算与管理部的批准。法院指出：

“因此，审计员 de la Cruz 正确地否决了支付 379,200.00 比索忠诚奖励金的支出，因为缺乏预算与管理部的授权。她为何允许支付 140,900.00 比索绩效奖励金，记录中没有说明。”

尽管如此，最高法院也认识到，预算与管理部尚未对 PDDCP 的授权请求作出回应。法院认为，审计署在预算与管理部尚未就授权请求作出决定之前就完全否决支出是不成熟的。法院认为，更审慎的做法是等待预算与管理部的决定，因为预算与管理部有可能批准 PDDCP 的请求。

因此，最高法院部分支持了佛朗哥的诉讼请求。法院没有直接命令审计署解除否决，而是下令预算与管理部在 15 天内对 PDDCP 的授权请求作出决定。最高法院撤销了审计署的决定，但同时指示审计署在预算与管理部就 PDDCP 的请求采取行动后，再根据预算与管理部的决定作出新的决定。

实际意义

佛朗哥诉审计署案 为政府机构发放员工奖励金确立了重要的先例。本案明确强调，即使政府机构拥有储蓄，也无权自行决定使用这些储蓄发放忠诚奖励金或其他现金奖励。预算与管理部的事先授权是必不可少的。

对于政府机构而言，本案的教训是明确的：在计划使用储蓄发放奖励金之前，务必首先获得预算与管理部的批准。未能遵守这一程序可能会导致审计否决，并可能对负责官员造成不利的行政和财务影响。本案还突显了政府机构内部有效沟通和协调的重要性，特别是与预算与管理部和公务员委员会等中央机构的沟通和协调。

对于政府雇员而言，本案强调了奖励金的发放必须遵循正当程序。虽然本案的结果最终取决于预算与管理部的决定，但它提醒雇员，奖励金的发放并非必然，而是取决于机构的合规性和中央财政机构的批准。

关键经验

• 事先批准： 政府机构必须在发放忠诚奖励金等现金奖励前，获得预算与管理部的明确授权。
• 合规性至上： 即使机构有储蓄，也不能凌驾于预算法规之上。合规性是公共资金管理的基石。
• 程序正当性： 奖励金的发放必须遵循既定的法律和程序。程序上的缺陷可能会导致奖励金被否决。
• 中央机构的作用： 预算与管理部和公务员委员会等中央机构在确保公共资金的合理和合法使用方面发挥着至关重要的作用。
• 沟通与协调： 政府机构必须与中央机构保持有效的沟通和协调，以确保合规并避免不必要的延误或否决。

常见问题解答

1. 如果机构有储蓄，为什么还需要预算与管理部的批准才能发放奖励金？

即使机构有储蓄，预算与管理部的批准也是必需的，因为这符合公共财政管理的集中控制原则。《行政法典》和相关法规明确规定，使用储蓄用于特定目的（包括现金奖励）需要预算与管理部的授权，以确保公共资金的合理和合法使用。

2. 如果预算与管理部拒绝批准，机构可以采取什么措施？

如果预算与管理部拒绝批准，机构可以尝试与预算与管理部沟通，了解拒绝的原因，并尝试解决问题。在某些情况下，机构可能需要调整其奖励金计划或寻求其他资金来源。最终，预算与管理部的决定具有约束力，机构必须遵守。

3. 公务员委员会的批准与预算与管理部的批准，哪个更重要？

在本案中，预算与管理部的批准被认为是决定性的。虽然公务员委员会的意见对于奖励金计划的合规性很重要，但预算与管理部的财政授权是发放资金的先决条件。两者都至关重要，但预算与管理部的批准在资金发放方面具有最终决定权。

4. 本案的判决是否适用于所有类型的政府机构？

是的，本案的判决适用于所有类型的菲律宾政府机构，包括国家政府机构、地方政府部门和政府所有的或控制的公司。预算与管理部授权的要求适用于所有使用公共资金的政府实体。

5. 雇员如何确保其机构遵守奖励金发放的规定？

雇员可以通过了解有关奖励金发放的适用法律、法规和机构指南，并向机构管理层询问奖励金计划的合规性来发挥积极作用。如果雇员对合规性有疑虑，可以向适当的机构（如审计署或公务员委员会）报告。

6. 绩效奖励金和忠诚奖励金的处理方式是否相同？

根据本案，绩效奖励金和忠诚奖励金在预算批准要求方面没有区别。两者都属于“现金奖励”，因此都需要获得预算与管理部的授权才能使用机构储蓄进行支付。本案中，审计员最初暂停了绩效奖励金和忠诚奖励金的发放，突显了统一的批准要求。

7. 如果奖励金已经发放，但事后被审计署否决，会发生什么？

如果奖励金已经发放，但事后被审计署否决，相关官员可能需要承担个人责任，并可能需要退还非法支出的资金。此外，相关机构可能面临进一步的审计审查和行政处罚。因此，在发放任何奖励金之前确保完全合规至关重要。

8. 预算与管理部在审批奖励金申请时会考虑哪些因素？

预算与管理部在审批奖励金申请时，可能会考虑多种因素，包括机构的财务状况、奖励金计划的合理性、奖励金是否符合既定的公务员法律和法规，以及更广泛的政府财政政策。预算与管理部旨在确保奖励金的发放是审慎的、公平的，并且符合公共利益。

9. 本案判决对未来的类似案件有何影响？

佛朗哥诉审计署案 是最高法院的判决，因此在菲律宾具有约束力。它为未来涉及政府机构发放奖励金的类似案件确立了先例。未来的法院和审计署在处理此类案件时，很可能会遵循本案的原则，即预算与管理部的批准是使用储蓄发放现金奖励的必要条件。

10. 本案是否意味着政府机构永远不能使用储蓄发放奖励金？

不是的。本案并非禁止政府机构使用储蓄发放奖励金。相反，它强调了必须遵守正当程序。如果政府机构获得预算与管理部的适当授权，并且符合所有其他适用的法律和法规，则可以使用储蓄发放奖励金。本案的关键信息是，合规性和事先批准至关重要。

安盛联合律师事务所 (ASG Law) 在菲律宾公共财政管理和政府法规方面拥有丰富的经验。如果您所在的政府机构需要有关奖励金发放、预算合规性或与预算与管理部和审计署互动的法律指导，请随时联系我们。 立即通过 nihao@asglawpartners.com 联系我们，或访问我们的 联系方式 页面，与我们的专业法律团队进行咨询。