菲律宾最高法院判例精析：公务员罢工与公共服务责任的界限

G.R. No. 126183 & 129221 (1999)

引言

想象一下，如果负责教育我们孩子的老师们集体缺席课堂，会发生什么？这不仅仅是孩子们一天的课程被耽误，更可能引发社会秩序的连锁反应。1990年菲律宾就发生了这样一起备受瞩目的教师集体罢工事件。本案的核心问题是：在菲律宾，公共部门雇员的集会和请愿权利与他们维护公共服务和遵守纪律的责任之间，界限在哪里？最高法院在本案中给出了明确的答案，为今后类似事件划定了法律框架。

法律背景：公共部门雇员的权利与义务

菲律宾宪法保障公民的集会和请愿权利，这同样适用于公共部门的雇员。《公职人员法》也承认公务员的结社自由。然而，这些权利并非绝对。《公务员法》和相关规章制度明确规定了公务员的职责，包括忠于职守、维护公共利益、遵守纪律等。根据菲律宾法律，公务员的罢工权受到严格限制，因为罢工可能直接损害公共服务，特别是教育、医疗等关键领域。菲律宾最高法院在之前的案例，如马尼拉公立学校教师协会诉拉吉奥案中已确立，教师的罢工行为，即使以集会和请愿为名，本质上仍是对公共服务的非法中断。

关键法条：

“公务员应遵守以下基本原则：（1）公共职务是一项公共信托。公务员和雇员必须始终对人民负责，必须以最大的责任感、正直、奉献精神和效率为人民服务，并以谦逊的态度行事。” – 菲律宾宪法第十一节，第一款

本案的法律争点在于，教师的集体缺勤是否构成对其集会和请愿权利的合法行使，还是滥用权利，构成违反公务员纪律的行为。

案件回顾：1990年教师罢工事件

1990年9月至10月，马尼拉都会区多所公立学校的教师发起大规模的集体行动，抗议薪资待遇和工作条件。教育文化体育部（DECS）部长卡里尼奥认为，教师的行动是非法罢工，并对参与罢工的教师提起行政诉讼，予以预防性停职，最终解雇了包括本案 petitioners 在内的众多教师。教育部长发出的解雇决定措辞统一，指控教师“参与9月19日至21日的集体行动/非法罢工，并随后拒绝执行本办公室于1990年9月17日发出的复工令，这些行为构成严重不当行为、严重玩忽职守、严重违反公务员法、规章制度和合理的办公室规章制度、拒绝履行公务、严重抗命、行为有损公务最佳利益以及擅离职守（AWOL），违反了菲律宾公务员法令第807号总统令，即《菲律宾公务员法令》。”

教师们不服解雇决定，逐级申诉至公务员委员会（CSC）。1993年，公务员委员会认定教师“行为有损公务最佳利益”，将处罚减轻为停职六个月。考虑到教师已被停职多年，委员会命令立即恢复教师职务，但不补发工资。教师们对公务员委员会的决定仍不满意，向菲律宾上诉法院提起 certiorari 诉讼，上诉法院维持了公务员委员会的决定。最终，案件上诉至最高法院。

在最高法院，教师们辩称，他们的行为是行使宪法赋予的和平集会和请愿权利，并非罢工，且没有实际 disruption 课堂教学。他们要求撤销处罚，或至少补发停职期间的工资。

最高法院的判决：公共利益至上

最高法院驳回了教师们的上诉，维持了上诉法院和公务员委员会的判决。最高法院的理由主要基于以下几点：

1. 先例原则：最高法院强调了遵循先例原则（stare decisis），即法院应坚持已确立的法律原则，并将其适用于事实基本相同的案件。最高法院此前在马尼拉公立学校教师协会诉拉吉奥案等案件中已明确裁定，1990年教师的集体行动构成罢工。

2. 罢工的实质：法院认为，教师集体缺勤的实质是罢工，目的是迫使政府回应其经济诉求。即使教师们否认其行为是罢工，也无法改变其行为的本质。

3. 权利的限制：法院承认教师有集会和请愿的权利，但强调任何权利的行使都不能损害公共利益。教师在工作时间罢工，擅离职守，严重影响了学生的教育，损害了公共利益。法院指出：“教师们不是因为行使和平集会权而受到惩罚，而是因为行使这种权利的方式，即擅自和单方面旷工，从而扰乱了马尼拉都会区各学校的课堂教学，对他们负责教育的学生产生了不利影响。”

4. 即时解雇的合法性：法院认为，教育部长立即执行解雇决定是合法的，符合当时的行政法规。即使后续公务员委员会减轻了处罚，也不能否定即时解雇的合法性，因此教师无权获得停职期间的工资。

最高法院在判决中引用了关键的法律原则：

“判例法，不安于现状。 坚持先前的决定，不要扰乱已确定的事项。”

实践意义：对公务员和公共部门的启示

本案确立了菲律宾公务员罢工权利的界限，对公共部门雇员和政府部门都具有重要的实践指导意义。对于公务员而言，本案警示他们，集会和请愿权利并非无限，行使权利时必须兼顾公共服务责任和纪律要求。任何形式的罢工，特别是发生在工作时间，影响公共服务的罢工，都可能面临纪律处分。对于政府部门而言，本案确认了政府对非法罢工采取纪律行动的权力，维护公共服务秩序的必要性。

关键教训：

• 公务员的罢工权受限：菲律宾法律严格限制公务员的罢工权。任何形式的罢工，特别是影响公共服务的罢工，都可能被视为非法。

• 公共利益优先：公务员的权利行使不能损害公共利益。维护公共服务秩序是公务员的基本义务。

• 纪律的重要性：公务员必须遵守纪律，服从管理。擅自离岗、拒绝执行命令等行为将受到纪律处分。

• 合法途径维权：公务员可以通过合法的渠道和方式表达诉求，如工会协商、对话沟通等，但不应采取罢工等极端方式。

常见问题解答

问：菲律宾的公务员可以罢工吗？

答：菲律宾法律对公务员的罢工权进行了严格限制。在大多数情况下，公务员的罢工被视为非法，特别是当罢工影响到公共服务时。

问：教师可以为了争取更好的待遇而罢工吗？

答：虽然教师和其他公务员一样享有集会和请愿的权利，但利用罢工来争取经济利益通常被认为是非法的，因为这会扰乱教育服务，损害学生和公共利益。本案明确指出，1990年教师的集体行动构成非法罢工。

问：如果公务员认为政府政策不合理，可以采取哪些合法行动？

答：公务员可以通过多种合法途径表达不满和争取权益，包括：

• 通过工会或公务员协会进行集体谈判和协商。

• 向主管部门或上级机关递交请愿书。

• 在工余时间或节假日组织和平集会和示威，表达诉求。

• 寻求法律援助，通过法律途径维护自身权益。

问：什么是“行为有损公务最佳利益”？

答：“行为有损公务最佳利益”是菲律宾公务员法中的一项常见指控，指公务员的行为虽然可能不构成其他更具体的违纪行为，但其行为对公共服务或政府机构的形象和运作产生了负面影响。参与非法罢工通常会被认定为“行为有损公务最佳利益”。在本案中，即使教师的罢工行为最终被认定为“行为有损公务最佳利益”而非更严重的指控，他们仍然受到了纪律处分。

问：公务员被错误解雇后可以获得工资补偿吗？

答：通常情况下，如果公务员被证明是无辜的，或者解雇决定被撤销，他们可以获得工资补偿。然而，在本案中，即使公务员委员会将解雇改为停职，最高法院仍然认为，由于教师的行为并非完全无辜，且最初的解雇决定是合法执行的，因此教师无权获得停职期间的工资补偿。

问：本案对未来的公务员管理有何影响？

答：本案进一步巩固了菲律宾最高法院对于公务员罢工问题的立场，强调了公共服务的重要性以及公务员的纪律责任。它提醒所有公务员，在行使自身权利时，必须遵守法律和规章制度，不得损害公共利益。同时，本案也为政府部门处理公务员罢工事件提供了法律依据和指导。

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Source: Supreme Court E-Library
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法院收费透明化：菲律宾最高法院案例解析

A.M. No. P-96-1220 [Beatriz E. De Guzman v. Sonia Bagadiong]

公职人员渎职行为的界定与责任：菲律宾最高法院判例精析

[ A.M. No. 96-5-163-RTC, June 18, 1998 ]

引言

公职人员肩负着公共信任的重任，其行为举止直接关系到政府的公信力。若公职人员未能尽职尽责，不仅损害公共利益，也可能面临法律的制裁。本案例深刻揭示了菲律宾最高法院如何界定公职人员的渎职行为，以及此类行为应承担的行政责任。通过分析本案，我们可以更清晰地认识到公职人员责任的重要性，以及在公共服务中坚守职业道德的必要性。

案件背景

本案源于对菲律宾帕赛市地区审判法院第117分院进行的司法审计。审计发现，该法院的正式副警长威廉·维拉鲁兹经常拒绝执行大量扣押令状，而是将任务转交给其他分院的副警长。法院责令维拉鲁兹解释其行为，而维拉鲁兹则以健康问题为由辩解。案件最终上诉至最高法院，法院需要裁决维拉鲁兹的行为是否构成渎职，以及应承担何种责任。

法律背景：渎职与行政责任

在菲律宾，公职人员的行政责任受到多项法律法规的约束。《1987年行政法典》第五编第一章A节第46条明确列出了公职人员应承担纪律处分的多种情形，其中包括“玩忽职守”和“行为有损公共服务最佳利益”。

值得注意的是，“疏忽”与“玩忽职守”在法律上存在差异。疏忽通常指未达到一个谨慎之人应有的注意标准，是一种过失行为，可能构成民事侵权或刑事犯罪。而“玩忽职守”则更侧重于对职责的懈怠和不履行。本案中，法院明确指出，最初指控的“疏忽”并不准确，更恰当的指控应为“玩忽职守”。

此外，“不服从”也是公职人员可能面临纪律处分的原因之一。它指的是故意或蓄意无视雇主合法合理的指示。然而，在本案中，最高法院认为“不服从”的指控也不适用，因为没有证据表明维拉鲁兹的上级曾明确指示他执行扣押令状，而他故意拒绝执行。

本案的关键法律条文：《1987年行政法典》第五编第一章A节第46条：

以下行为构成纪律处分的理由：

…(3) 玩忽职守；

…(27) 行为有损公共服务最佳利益；

…(25) 不服从；

案件审理过程

司法审计揭露了维拉鲁兹副警长拒绝执行扣押令状的问题。法院最初要求维拉鲁兹解释为何不应因拒绝履行公务而被追究行政责任。维拉鲁兹在解释中声称，并非拒绝执行，而是因健康问题，有时不得不请求其他副警长协助。随后，法院要求维拉鲁兹提交服务回报记录和医疗证明。

维拉鲁兹提交了多份医疗证明，声称自己患有哮喘，但这并未能完全解释其长期拒绝执行公务的行为。法院注意到，维拉鲁兹提交的医疗证明多为事后补交，且其病症并未严重到完全无法工作的程度。更重要的是，考勤记录显示，维拉鲁兹在大部分未执行公务的时间段内，并未请假，这表明他可能存在出勤不出力的情况。

以下是案件审理的关键时间线：

• 1996年3月18-19日： 司法审计发现问题。
• 1996年4月24日： 法院行政管理局（OCA）建议采取行动。
• 1996年7月9日： 法院责令维拉鲁兹解释。
• 1996年8月14日： 维拉鲁兹提交解释。
• 1996年11月12日： 法院要求提交服务回报记录和是否提交进一步辩论的意愿。
• 1997年1月2日： 维拉鲁兹提交记录并表示不再进一步辩论。
• 1997年6月17日： 案件转交OCA重新评估。
• 1997年9月23日： 法院批准OCA建议，要求维拉鲁兹提交公证的医疗证明。
• 1997年11月24日： 维拉鲁兹提交医疗证明。
• 1998年2月18日： OCA提交最终备忘录，建议处罚。

最高法院的裁决与理由

最高法院最终认同OCA的处罚建议，但对其“疏忽和不服从”的定性提出异议。法院认为，维拉鲁兹的行为不构成“疏忽”或“不服从”，但构成“玩忽职守”和“行为有损公共服务最佳利益”。

法院强调，每一位司法系统的工作人员都是维护司法公正链条中不可或缺的一环。公职人员必须时刻牢记“公职即公信托”的原则，以最高的责任感、正直、忠诚和效率服务人民。

法院在判决中指出：

“本法院曾多次强调，司法部门的每一位雇员都是 связующим звеном，将所有参与神圣的司法管理任务的人员联系在一起。正如链条的强度取决于其最薄弱的环节一样，从本质上讲，所有相关人员的职责和责任，无论是看似最卑微的办事员还是执行法官，都必须忠实地坚持、捍卫和加强《宪法》第十一节第一条庄严载明的原则，即公职是公共信托，因此，所有公职人员和雇员必须始终对人民负责，以最大的责任感、正直、忠诚和效率为人民服务，以爱国主义和公正行事，并过着朴素的生活。因此，本法院绝不容忍或纵容司法部门官员和雇员的任何违反公共责任规范或削弱，甚至倾向于削弱人民对司法系统信心的行为。”

法院认为，维拉鲁兹的哮喘病症并不能成为其玩忽职守的借口。他提交的医疗证明未能充分证明其病情严重到无法履行职责的程度。且其在被要求后才提交医疗证明，也降低了其可信度。考勤记录进一步印证了维拉鲁兹可能存在长期怠工的情况。

最终，最高法院判决维拉鲁兹因玩忽职守和行为有损公共服务最佳利益，处以5000比索的罚款，并警告其未来不得再犯。

案件的实践意义与启示

本案对所有公职人员，特别是执法人员，具有重要的警示意义。它明确了公职人员必须忠于职守，不得以健康等个人理由作为长期怠工的借口。即使确有健康问题，也应及时请假或申请调岗，而非消极怠工，损害公共利益。

对于普通民众而言，本案也提升了他们对公职人员责任的认识。公民有权要求公职人员尽职尽责，并对渎职行为进行监督和举报。这有助于构建一个更加高效、廉洁的公共服务体系。

关键经验教训

• 公职人员责任重大： 公职人员必须认识到自身肩负的公共责任，忠实履行职责。
• 健康问题非免责金牌： 健康问题不能成为长期怠工的借口，应通过正当程序解决。
• 考勤记录的重要性： 考勤记录是评估公职人员工作表现的重要依据。
• 司法审计的监督作用： 司法审计等监督机制有助于及时发现和纠正公职人员的渎职行为。

常见问题解答

1. 什么是公职人员的渎职行为？

公职人员渎职行为指的是公职人员未能履行其法定职责，玩忽职守，损害公共利益的行为。具体表现形式多种多样，例如，拒绝执行公务、拖延办理公务、擅离职守、出勤不出力等。

2. 菲律宾对公职人员渎职行为有哪些处罚？

根据菲律宾法律，公职人员的渎职行为可能面临行政处罚，例如，警告、罚款、停职、降职、开除等。情节严重的，还可能构成刑事犯罪，追究刑事责任。

3. 健康问题可以作为公职人员玩忽职守的理由吗？

健康问题在一定程度上可以作为考虑因素，但不能成为长期玩忽职守的借口。公职人员应及时向单位报告健康状况，并根据实际情况申请病假、调岗或退休等。如果健康问题严重影响工作，应积极寻求医疗救助，并配合单位进行工作调整。

4. 什么是司法审计？在本案中起什么作用？

司法审计是对法院系统进行监督和检查的一种机制，旨在发现和纠正司法系统内部存在的问题，提高司法效率和公正性。在本案中，司法审计发现了维拉鲁兹副警长长期拒绝执行公务的问题，从而引发了后续的行政调查和处罚。

5. 副警长的主要职责是什么？

副警长是法院的执法人员，主要职责是执行法院的判决和命令，例如，送达传票、执行扣押令状、拘传被告等。副警长的工作对于维护司法权威和保障当事人合法权益至关重要。

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未被接受的辞呈与职位放弃：公务员如何失去职位

G.R. No. 118883, January 16, 1998

引言

在菲律宾，公务员的职位并非简单放弃即可。即使提交了辞呈，在被适当机关接受之前，辞职程序尚未完成。然而，即使辞职未被正式接受，公务员仍可能因“放弃职位”（abandonment of office）而失去其职位。最高法院在桑吉古尼昂·巴彦诉上诉法院案中，阐明了辞职与放弃职位的区别，以及公务员在何种情况下会被视为放弃职位，即使其辞呈未被接受。本案强调了公务员职务的严肃性，以及明确自身意愿和及时采取行动的重要性。

法律背景：辞职与职位放弃

菲律宾法律对公务员的辞职和职位放弃有明确规定。《修订刑法典》第238条规定，公务员在辞呈被接受前擅离职守，若对公共服务造成损害，将受到处罚。这表明，辞职的生效需要经过接受这一环节。最高法院在奥尔蒂斯诉选举委员会案中，将辞职定义为“官员放弃或拒绝其职位的行为，并放弃进一步使用该职位的权利”。一个完整的辞职需要三个要素：

1. 放弃部分任期的意图；
2. 放弃行为；
3. 适当机关的接受。

然而，即使缺少“接受”这一要素，公务员职位仍可能因“职位放弃”而终止。“职位放弃”是指职位持有者自愿放弃职位，并有意终止其对职位的占有和控制。放弃职位是辞职的一种特殊形式，它通过“不作为”（nonuser）来体现自愿放弃。与正式辞职不同，职位放弃不需要任何机关的接受即可生效。职位放弃的关键在于公务员是否表现出明确的放弃意图，以及是否伴随有相应的行为。

关键法条：

《修订刑法典》第238条：“任何公务员，在辞呈被接受之前，擅离职守，若对公共服务造成损害，应处以逮捕轻罪的处罚。”

案例回顾：桑吉古尼昂·巴彦诉上诉法院案

本案的私人当事人奥古斯托·T·安东尼奥是卡坦端内斯省圣安德烈斯镇巴兰杰·萨邦帕莱的村长，并当选为巴兰杰委员会协会（ABC）主席。由于其ABC主席身份，他被总统任命为圣安德烈斯镇桑吉古尼昂·巴彦（镇议会）的成员。后来，安东尼奥被临时指定为卡坦端内斯省桑吉古尼昂·潘拉拉维甘（省议会）的成员。为了担任省议会的职务，安东尼奥于1990年6月14日向圣安德烈斯镇镇长莉迪亚·T·罗马诺提交了辞去镇议员职务的辞呈，并抄送了省长、内政和地方政府部（DILG）以及市财政官员。镇长并未对辞呈采取任何行动。

最高法院后来推翻了安东尼奥担任省议员的任命。在此之后，安东尼奥试图恢复其在镇议会的职位，但桑吉古尼昂·巴彦拒绝承认。安东尼奥向地区审判法院提起诉讼，要求恢复其职位并支付工资。地区审判法院和上诉法院最初都支持安东尼奥，认为其辞职未被接受，因此无效。但最高法院最终推翻了上诉法院的判决。

最高法院的裁决

最高法院认为，尽管安东尼奥的辞呈未被正式接受，但他的行为表明他已自愿放弃了镇议员的职位。法院指出，职位放弃需要两个要素：放弃的意图和将意图付诸实施的“外在”行为。法院认为，安东尼奥的行为同时满足了这两个要素：

• 放弃意图：安东尼奥提交了辞呈，接受了省议员的任命，并在省议会履行职责近两年，期间并未对他人接替其镇议员职位提出异议。
• 外在行为：提交辞呈、就任省议员、履行省议员职责、领取省议员薪酬。

法院强调，安东尼奥并未同时履行镇议员和省议员的职责，也未表达过要恢复镇议员职位的意愿。他的沉默、不作为和默许他人接替其职位，都表明他已放弃了镇议员职位。最高法院援引美国评论员米切姆的观点，指出“公共职位的隐含条件是官员将勤勉忠实地履行职责。如果官员拒绝或忽视履行职责的时间过长，以至于有理由推断他不希望或不打算履行职责，则应认定他已放弃职位。”

法院关键引述：

“职位放弃是指职位持有者自愿放弃职位，并有意终止其对职位的占有和控制。”

“放弃职位是辞职的一种特殊形式；一般而言，辞职是正式放弃，而放弃是通过不作为而自愿放弃。”

“公共职位的隐含条件是官员将勤勉忠实地履行职责。如果官员拒绝或忽视履行职责的时间过长，以至于有理由推断他不希望或不打算履行职责，则应认定他已放弃职位。”

实践意义

桑吉古尼昂·巴彦诉上诉法院案对菲律宾的公务员具有重要的实践意义。它明确了即使辞呈未被接受，公务员仍可能因放弃职位而失去职位。本案提醒公务员，辞职并非简单的单方面行为，需要经过适当程序。同时，公务员的行为，即使没有正式辞职，也可能被视为放弃职位。本案对以下方面具有指导意义：

• 辞职程序：公务员辞职应遵循正规程序，确保辞呈送达适当机关并获得接受。
• 避免职位放弃：公务员若无意放弃职位，即使在调任或其他情况下，也应明确表达继续保有原职位的意愿，避免长时间不履行职责或不主张权利。
• 及时主张权利：公务员若认为自身权益受到侵害，应及时采取法律行动，避免因怠于行使权利而被视为放弃权利。

关键教训：

• 辞职需接受： 辞职在被适当机关接受前，程序上尚未完成。
• 行为可构成放弃： 即使辞呈未被接受，公务员的行为也可能被视为放弃职位。
• 明确意图至关重要： 公务员的意图，无论是辞职还是放弃职位，都至关重要，并通过其行为来体现。
• 及时行动保权益： 公务员应及时主张自身权利，避免因不作为而被视为放弃权利。

常见问题解答

1. 辞职后，我需要等待多久才能离职？

在您的辞呈被适当机关正式接受后，您才可以离职。在接受之前，您在法律上仍需承担职位责任。

2. 如果我的辞呈一直未被接受，我该怎么办？

如果您的辞呈长时间未被接受，您可以书面跟进，向相关机关查询辞呈处理进度。如有必要，您可以寻求法律咨询，了解您的权利和可采取的措施。

3. 调任到新职位后，我是否需要辞去原职位？

这取决于具体情况和相关规定。在某些情况下，调任可能需要辞去原职位；而在另一些情况下，您可以同时担任多个职位或保留原职位。您应咨询人事部门或法律专业人士，了解具体要求。

4. “职位放弃”与“旷工”有什么区别？

“职位放弃”通常指更长时间、更明确的自愿放弃职位，并伴随有放弃意图的行为。“旷工”则可能指短时间、非自愿的缺勤，或没有明确放弃意图的情况。职位放弃的法律后果通常更严重。

5. 如果我认为自己被错误地认定为“放弃职位”，我该如何申诉？

如果您认为自己被错误地认定为“放弃职位”，您应立即向相关机关提出申诉，并提供证据证明您没有放弃职位的意图和行为。如有必要，您可以寻求法律援助，通过法律途径维护自身权益。

6. 本案对私营部门员工有参考意义吗？

虽然本案主要针对公务员，但关于辞职和放弃意图的原则，在私营部门也具有一定的参考意义。例如，员工的行为如果明确表明其放弃职位的意图，即使未办理正式离职手续，也可能被视为放弃职位。

7. 如何避免被认定为“放弃职位”？

避免被认定为“放弃职位”的关键在于：明确表达您对职位的态度，及时履行职责，如有调任或其他情况，及时与相关部门沟通，避免长时间不作为或不主张权利。

8. 如果我已经“放弃职位”，还能否恢复原职？

一旦被认定为“放弃职位”，通常很难恢复原职。除非有充分的证据证明您并非自愿放弃，且相关程序存在重大错误，否则恢复原职的可能性很小。

9. 本案中，安东尼奥最终是否拿到了工资？

最高法院最终裁定安东尼奥已放弃职位，因此他无权获得未付工资。法院适用“不工作，不报酬”的原则。

10. 哪里可以获得更多关于菲律宾公务员法律的信息？

您可以查阅菲律宾的《公务员法典》、《地方政府法典》等相关法律法规，以及最高法院的相关判例。如有具体问题，建议咨询菲律宾的律师或法律专家。

在ASG Law，我们精通菲律宾公共部门法律，致力于为客户提供专业的法律咨询和代理服务。如果您在辞职、职位放弃或相关法律问题上需要帮助，请随时通过 nihao@asglawpartners.com 或 联系我们。我们ASG Law 的律师团队随时准备为您提供专业的法律支持，解答您的疑问，并协助您维护自身权益。 联系方式 (Contact Us)