菲律宾地方政府资金转移：市长责任与善意抗辩

G.R. No. 252171, October 29, 2024

在菲律宾，地方政府的资金管理至关重要。市长作为地方行政长官，对于资金的使用和转移负有重要责任。然而，当资金转移出现问题时，市长是否一定需要承担责任？ 最高法院在Edito A.G. Balintona v. Hon. Michael G. Aguinaldo案中，探讨了这一问题，并阐述了市长在资金转移过程中，可以提出的善意抗辩。

本案涉及伊洛戈斯诺特省萨拉特市前市长Edito A.G. Balintona，因其在任期间批准将市政府的3000万菲律宾比索的优先发展援助基金（PDAF）转移到第一区监测办公室而被审计委员会（COA）驳回。Balintona市长辩称，他是出于善意，并根据当时普遍的做法和高级官员的指示行事。最高法院最终部分批准了他的请愿，认定Balintona市长不应承担民事责任，因为他已经尽到了一个好家长的责任，并且有理由相信资金转移是合法的。

法律背景

菲律宾的地方政府资金管理受到多项法律法规的约束，其中包括《地方政府法典》（Republic Act No. 7160）、《菲律宾政府审计法典》（Presidential Decree No. 1445）以及每年的《总拨款法案》（General Appropriations Act，简称GAA）。

《地方政府法典》第309(b)条规定，地方政府收到的信托基金只能用于特定目的。这意味着地方政府必须严格按照资金的用途使用资金，不得擅自改变用途。

每年的《总拨款法案》也会对资金的使用和转移进行规定。例如，本案中涉及的2008年和2009年的《总拨款法案》规定，优先发展援助基金（PDAF）应直接拨付给执行机构，用于资助国家政府的优先项目。这些法案通常会列出有资格成为PDAF项目执行机构的机构名单。关键条文如下：

“特别条款：

1. 基金的使用和拨付。本拨款项下的金额应用于资助国家政府十大遗产议程下的优先项目，并应直接拨付给执行机构，具体如下：

然而，当时的法律法规对于立法者提出项目重新识别和资金重新调整的情况下，资金拨付后是否可以进行后续转移或召回，并没有明确规定。这导致了本案中出现的问题。

案件分析

本案的起因是萨拉特市收到了来自伊洛戈斯诺特省第一区众议员Roque R. Ablan, Jr.的优先发展援助基金（PDAF）。在2009年和2010年，Balintona市长批准了三笔总计3000万菲律宾比索的资金转移，将这些资金转移到Ablan众议员的第一区监测办公室的账户。

审计委员会（COA）认为，这些资金转移违反了《总拨款法案》的规定，因为第一区监测办公室不是有资格接收PDAF资金的执行机构。COA还认为，Balintona市长作为市长，有责任确保资金的使用符合法律规定，但他未能做到这一点。

Balintona市长提出上诉，声称他是出于善意，并根据当时普遍的做法和高级官员的指示行事。他指出，其他市政府也进行了类似的资金转移，并且没有被COA驳回。他还辩称，他曾咨询过其他市长和省级审计员，他们都告诉他类似的转账是允许的。

最高法院对本案进行了分析，并指出：

• 在资金转移发生时，立法者有权要求转移PDAF资金。
• Balintona市长有理由相信Ablan众议员有权要求召回资金，并资助他选择的项目。
• Balintona市长已经尽到了一个好家长的责任，并且没有恶意或重大过失。

最高法院还引用了Madera v. COA案，该案列出了一系列可以证明官员善意和勤勉的标志。最高法院认为，Balintona市长符合其中的几个标志，包括：

• 他曾咨询过其他市长和省级审计员。
• 他收到了来自DBM地区办事处的正式通知，称这些资金是根据Ablan众议员的倡议发放的。
• 他收到了Ablan众议员的正式信函，要求将资金转移到第一区监测办公室的账户。
• 萨拉特市议会通过了决议，授权Balintona市长将资金转移到第一区监测办公室的账户。
• 在第一区内的各个城市中，已经存在先前类似的转账，这些转账从未被COA驳回。

最高法院强调，不应仅仅因为官员的理解与审计委员会几年后的理解不一致，就追究他们的经济责任。如果存在任何歧义，并且在几年后才得到澄清，那么该澄清应仅适用于未来。

最高法院最终部分批准了Balintona市长的请愿，认定他不应承担民事责任。

实际意义

本案对于菲律宾的地方政府官员具有重要的实际意义。它表明，即使资金转移被COA驳回，市长仍然可以提出善意抗辩，以避免承担民事责任。然而，市长需要证明他们已经尽到了一个好家长的责任，并且有理由相信资金转移是合法的。

以下是一些可以证明市长善意和勤勉的措施：

• 咨询法律顾问。
• 获取法律意见。
• 确保资金转移符合法律规定。
• 保留所有相关文件。

关键经验

• 市长有责任确保资金的使用符合法律规定。
• 市长可以提出善意抗辩，以避免承担民事责任。
• 市长需要证明他们已经尽到了一个好家长的责任，并且有理由相信资金转移是合法的。

常见问题解答

1. 什么是优先发展援助基金（PDAF）？

优先发展援助基金（PDAF）是菲律宾政府为立法者提供的资金，用于资助他们选择的项目。

2. 什么是审计委员会（COA）？

审计委员会（COA）是菲律宾政府的独立审计机构，负责审计政府机构的账目。

3. 什么是善意抗辩？

善意抗辩是指被告人声称他们不知道自己的行为是错误的，并且他们没有恶意或重大过失。

4. 市长如何证明他们已经尽到了一个好家长的责任？

市长可以通过采取以下措施来证明他们已经尽到了一个好家长的责任：咨询法律顾问、获取法律意见、确保资金转移符合法律规定、保留所有相关文件。

5. 本案对地方政府官员有什么影响？

本案表明，即使资金转移被COA驳回，市长仍然可以提出善意抗辩，以避免承担民事责任。然而，市长需要证明他们已经尽到了一个好家长的责任，并且有理由相信资金转移是合法的。

6. 如果我是一名地方政府官员，我应该如何避免类似的问题？

为了避免类似的问题，地方政府官员应咨询法律顾问，获取法律意见，确保资金转移符合法律规定，并保留所有相关文件。

7. 立法者在PDAF资金使用方面有哪些权力？

在2013年之前，立法者在PDAF资金的使用方面拥有相当大的权力，包括项目识别、资金拨付和项目重新调整。然而，在Belgica v. Ochoa案之后，最高法院限制了立法者在PDAF资金使用方面的权力。

8. 如果我需要法律帮助，应该怎么办？

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公务员批准非法支出，不一定承担全部金额，仅承担“净不予批准金额”

G.R. No. 272898, October 08, 2024

引言：

想象一下，一家公司因一项支出而被审计，负责批准该支出的主管可能需要承担责任。这不仅会影响个人财务，还会对政府机构的运作产生寒蝉效应。菲律宾最高法院在 *Abejo v. Commission on Audit* 一案中，澄清了批准非法支出的公务员的责任范围，明确了他们只需承担“净不予批准金额”，而非全部支出。本案的关键在于确定批准官员的责任范围，以及在何种情况下可以免除退还责任。

法律背景：

菲律宾宪法赋予审计委员会（COA）审计政府资金使用的权力，以防止不合规的支出。相关法律包括：

• 《菲律宾宪法》第九条(D)第2(2)款： 审计委员会负责制定会计和审计规则，以防止和禁止不合规、不必要、过度、奢侈或不合理的政府资金和财产支出或使用。
• 第1177号总统令第49条： 任何授权或发生违反本法令或年度总拨款法案中包含的一般和特别条款的支出或义务均为无效。
• 第1445号总统令第102和103条： 政府机构负责人对其机构的所有政府资金和财产负有直接和主要责任。违反法律或法规的政府资金支出或政府财产的使用，应由发现直接负责的官员或雇员承担个人责任。
• 1987年《行政法》第一卷第九章第38条： 公职人员不对履行其公务的行为承担民事责任，除非有明确的证据表明存在恶意或重大过失。
• 1987年《行政法》第六卷第五章第43条： 违反本法典或年度总拨款法案中包含的一般和特别条款而授权或产生的每项支出或义务均为无效。

Madera v. Commission on Audit 一案确立了退还非法支出的规则，明确了善意行事、正常履行公务且尽到合理注意义务的批准和证明官员不承担民事责任。只有那些被明确证明存在恶意或重大过失的批准和证明官员，才需要连带退还净不予批准金额。

案例分析：

本案涉及跨国收养委员会（ICAB）前执行主任 Bernadette Lourdes B. Abejo 批准向委员会成员发放集体谈判协议激励金和圣诞礼品，总额为 355,000 比索。审计委员会认为这些支出没有法律依据，并发布了不予批准通知，要求 Abejo 承担全部责任。

Abejo 辩称，这些礼品是对委员会成员服务的认可，符合预算和管理部（DBM）的规定。她还声称自己是出于善意行事，不应被要求退还款项。

审计委员会驳回了 Abejo 的上诉，认为圣诞礼品没有法律依据，且未经总统批准。委员会认为，作为机构负责人和律师，Abejo 不能以善意为由免除责任。

最高法院部分批准了 Abejo 的上诉，确认了不予批准通知的有效性，但免除了 Abejo 退还款项的责任。法院认为，由于收款人未被列为责任方，因此无需退还已收到的款项，这意味着 Abejo 只需退还的“净不予批准金额”为零。

以下是本案的几个关键时间点：

• 2008年1月至2010年12月：ICAB向委员会成员发放集体谈判协议激励金和圣诞礼品。
• 2011年4月4日：审计委员会发布不予批准通知，要求 Abejo 承担全部责任。
• 2019年8月16日：审计委员会驳回 Abejo 的上诉，维持不予批准通知。
• 2024年10月8日：最高法院部分批准 Abejo 的上诉，免除其退还款项的责任。

法院引用了之前的判例 *Abejo v. Commission on Audit* (G.R. No. 251967)，该案涉及类似的事实和问题，法院同样免除了 Abejo 的退还责任。法院认为，没有充分的理由推翻之前的判例。

最高法院的关键推理：

1. “批准和证明非法支出的官员的连带责任，不一定等于支出的总额；相反，该官员的连带责任应仅限于‘净不予批准金额’。”
2. “责任在于收款人，因此，如果收款人没有被要求退还，那么批准官员的责任也应相应减少。”
3. “之前的判例应适用于后续案件，除非有充分的理由推翻。”

实际意义：

本案对政府官员的责任范围产生了重要影响。它明确了批准官员只需承担“净不予批准金额”，而非全部支出，从而减轻了他们的责任负担。此外，本案强调了法院遵循先例的原则，确保法律的稳定性和可预测性。

关键经验：

• 批准政府支出时，务必确保符合所有相关法律和规定。
• 如果支出被认为不合规，批准官员只需承担“净不予批准金额”，而非全部支出。
• 法院通常会遵循先例，除非有充分的理由推翻。

假设案例：

假设一位市长批准了一项未经授权的奖金，审计委员会发布了不予批准通知。如果收款人被免除了退还奖金的责任，那么市长只需承担的“净不予批准金额”为零。但是，如果收款人被要求退还奖金，那么市长需要连带退还该金额。

常见问题：

问：什么是“净不予批准金额”？

答：它是指总不予批准金额减去允许收款人保留的金额。

问：批准官员在什么情况下需要承担全部支出责任？

答：如果批准官员被证明存在恶意或重大过失，则需要连带承担全部支出责任。

问：收款人在什么情况下可以免除退还责任？

答：如果收款人能够证明他们收到的款项是出于提供服务的合理考虑，或者存在其他特殊情况，例如过度偏见或社会公正考虑。

问：本案对其他政府官员有何影响？

答：本案明确了政府官员的责任范围，减轻了他们的责任负担，并强调了遵循先例的原则。

问：如何避免类似的情况发生？

答：在批准政府支出时，务必确保符合所有相关法律和规定，并咨询法律专业人士的意见。

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菲律宾政府资金使用：公共目的的界定与责任承担

G.R. No. 258159, June 13, 2023

想象一下，政府资金被用于改善私人社区的设施，这是否符合公共利益？菲律宾最高法院在 *Efraim C. Genuino vs. Commission on Audit (COA)* 一案中，对政府资金的使用目的以及相关人员的责任进行了深入剖析。本案的核心问题在于，菲律宾娱乐和博彩公司（PAGCOR）向一个私人村庄协会捐款是否符合“公共目的”的要求，以及相关官员是否应承担责任。

法律背景：公共资金使用的限制

在菲律宾，政府资金的使用受到严格的法律限制。*1987年菲律宾宪法*第九条D款第2和第3节，以及*第1445号总统令*（《菲律宾政府审计法》）明确规定，政府资金必须用于公共目的。这意味着资金的使用必须主要为了公众的利益，而不是为了私人或特定群体的利益。违反这些规定可能导致资金使用被审计署（COA）否决，相关责任人可能需要承担个人责任。

关键法律条文：

• 《菲律宾政府审计法》（PD 1445）第4条第2款：“政府资金或财产应仅用于公共目的。”

例如，政府可以投资建设公共道路、学校或医院，因为这些设施直接服务于公众。然而，如果政府资助私人俱乐部的建设，则可能违反了公共目的的原则。

案例分析：Genuino vs. COA

本案涉及PAGCOR在2008年和2009年向马加兰尼斯村协会（MVAI）捐赠的总计55万比索。这些资金用于安装街道标志和重新粉刷街道排水沟和路缘。审计署（COA）认为，由于马加兰尼斯村是一个私人社区，这些捐款实际上是为了私人目的，违反了PD 1445的规定。

案件经过：

1. 2011年，审计署发布暂停通知，要求MVAI提交资金使用报告。
2. 2013年，审计署发布否决通知，认为捐款用于私人目的。
3. PAGCOR公司政府部门（CGS）维持了审计署的否决决定。
4. 审计委员会（COA）维持了CGS的决定，认为捐款违反了PD 1445。
5. Genuino向最高法院提起诉讼，主张审计署无权审计PAGCOR的私人资金，并且捐款是为了公共目的。

最高法院的判决：

最高法院驳回了Genuino的诉讼，并维持了审计署的否决决定。法院认为，即使捐款可能对公众产生一些间接利益，但其主要目的是为了改善私人社区的设施，因此不符合公共目的的要求。

关键引述：

• “政府资金或财产应仅用于公共目的。”
• “偶然的公共利益或国家利益，如果源于促进私人利益和私人企业或业务的繁荣，并不构成使用公共资金的理由。”

此外，法院还认为，Genuino作为PAGCOR的董事长兼首席执行官，对批准捐款负有个人责任。法院强调，官员有责任确保政府资金的使用符合法律规定。

实际意义：对企业和个人的影响

本案对政府机构、官员以及与政府有业务往来的私人实体具有重要意义。它强调了公共资金使用的透明度和问责制。企业和个人在接受政府资助时，必须确保资金的使用符合公共目的的要求，否则可能面临法律责任。

关键教训：

• 政府资金必须用于明确的公共目的。
• 政府官员对批准不符合规定的资金使用负有个人责任。
• 接受政府资助的私人实体必须确保资金的使用符合法律规定。

假设：

• 如果PAGCOR向MVAI捐款是为了改善社区外的公共道路，是否会被视为公共目的？答案很可能是肯定的，因为这将直接服务于更广泛的公众利益。
• 如果MVAI将街道移交给当地政府，PAGCOR的捐款是否会被视为公共目的？在这种情况下，捐款很可能被视为公共目的，因为街道将成为公共财产，并由政府维护。

常见问题解答

1. 什么是“公共目的”？

公共目的是指政府资金的使用必须主要为了公众的利益，而不是为了私人或特定群体的利益。它包括提供公共服务、改善基础设施和促进社会福利等。

2. 审计署（COA）的职责是什么？

审计署负责审计政府机构和政府控制公司的资金使用情况，以确保资金的使用符合法律规定，并防止浪费和滥用。

3. 如果政府资金被用于私人目的，会发生什么？

审计署可能会否决资金使用，相关责任人可能需要承担个人责任，包括退还非法使用的资金。

4. 如何判断政府资金的使用是否符合公共目的？

需要综合考虑资金使用的目的、受益对象以及对公众的整体影响。如果资金的使用主要为了私人利益，则可能不符合公共目的的要求。

5. 作为政府官员，如何避免违反公共目的的规定？

政府官员应严格遵守法律规定，确保资金的使用符合公共目的的要求。在批准资金使用前，应进行充分的审查和评估，并咨询法律顾问的意见。

6. 菲律宾娱乐和博彩公司（PAGCOR）是否可以资助社会公益活动？

可以，PAGCOR可以资助社会公益活动。然而，这些活动必须符合公共目的的要求，即主要为了公众的利益，而不是为了私人或特定群体的利益。

7. 如果私人社区向公众开放，政府是否可以资助其设施的改善？

这需要具体情况具体分析。如果设施的改善主要为了服务于社区居民，而不是更广泛的公众，则可能不符合公共目的的要求。

8. 最高法院在本案中对政府资金的使用提出了哪些要求？

最高法院强调，政府资金的使用必须主要为了公共利益，而不是为了私人利益。即使资金的使用可能对公众产生一些间接利益，但如果其主要目的是为了改善私人设施，则不符合公共目的的要求。

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菲律宾国家粮食局（NFA）员工福利的法律界限：审计署的权力与责任

G.R. Nos. 236282, 236503, 237549, 237550, 237551, 237552 & 237562-63, 237585, 237698, 237841, 240593, 240891, 241717, 249689, 252355, 252357

想象一下，您是一位尽职尽责的政府雇员，多年来一直收到一项福利，突然有一天，这项福利被宣布为非法，您不仅要停止领取，还要退还之前收到的所有款项。这正是菲律宾国家粮食局（NFA）众多员工所面临的困境。这一系列案件的核心问题是：审计署（COA）是否有权否决NFA员工的食品和杂货补贴？更重要的是，员工是否需要退还这些已经领取的福利？

这一系列案件不仅关乎金钱，更关乎政府机构的权力、员工的权益以及公共资金使用的透明度。最高法院的判决对类似情况具有深远的影响，明确了政府机构在福利发放上的法律界限，以及员工在面对审计署的质疑时应承担的责任。

审计署的审查权：菲律宾法律框架下的福利发放

理解这些案件的关键在于了解菲律宾法律框架下审计署的角色。审计署是菲律宾宪法设立的独立机构，负责审查、审计和结算政府及其分支机构、机构和国有企业的收入、支出和财产。其权力源于宪法第九条D款第二节，赋予其广泛的审计权，以确保公共资金的合理使用。

审计署的权力并非没有限制。它必须在法律的框架内行使，并尊重员工的合法权益。然而，当福利发放缺乏明确的法律依据时，审计署有权进行干预，以防止公共资金的滥用。

本案涉及的关键法律是第6758号共和国法案，即《薪酬和职位分类法案》。该法案旨在标准化政府雇员的薪酬，并将大多数津贴纳入标准化的工资率中。法案第12条明确指出：

“所有津贴，除代表和交通津贴；服装和洗衣津贴；政府船舶上船员和海事人员的伙食津贴；危险津贴；驻外外交人员的津贴；以及预算管理部门可能确定的未在此处另行规定的其他额外报酬，应被视为已包含在此处规定的标准化工资率中。截至1989年7月1日，仅由在职人员领取的未纳入标准化工资率的其他额外报酬，应继续授权。”

这意味着，除非法律明确规定或预算管理部门批准，否则任何额外的福利都应被视为非法。这一规定旨在防止政府机构随意发放福利，确保公共资金的合理分配。

NFA福利争议：案件的来龙去脉

这些案件涉及NFA多个地区和省级办公室的员工，他们多年来一直领取食品和杂货补贴。这些补贴最初以食品礼包的形式发放，后来改为礼券。发放这些福利的依据是时任总统埃斯特拉达在1998年批准的一项请求，以及后来的马卡帕加尔-阿罗约总统在2003年发布的一份备忘录。

然而，审计署认为，这些批准和备忘录并不构成发放这些福利的充分法律依据。审计署指出，这些福利没有得到国会或总统的明确授权，违反了第6758号共和国法案的规定。

案件的程序历程如下：

• 审计署发布了一系列否决通知，涵盖了不同年份发放的食品和杂货补贴。
• NFA的员工和官员对这些否决通知提出上诉，但遭到审计署的驳回。
• 一些员工和官员向审计署本部提出复审，但再次被驳回。
• 最终，这些案件被提交到最高法院，寻求最终的裁决。

最高法院在判决中强调了审计署的权力，并指出：

“宪法赋予审计署专属权力，并给予其足够的自由裁量权，以确定、预防和否决政府资金的不合规、不必要、过度、奢侈或不合理的支出。本法院的一般政策是维持审计署的决定，这不仅是基于权力分立原则，也是基于后者在解释会计和审计规则和条例方面的专业知识，审计署受托颁布和执行这些规则和条例。”

法院还指出，总统的批准和备忘录并不构成发放这些福利的充分法律依据，因为它们没有明确授权NFA长期发放这些福利。此外，NFA理事会的决议也不能作为发放这些福利的依据，因为该决议没有得到总统或国会的授权。

“如果没有总统或国会的具体授权，NFA理事会的决议本身不能作为发放FGI（食品/杂货补贴）的理由。”

实际影响：对政府雇员和机构的启示

最高法院的判决对政府雇员和机构具有重要的实际影响。它明确了政府机构在福利发放上的法律界限，强调了必须有明确的法律依据才能发放福利。此外，它也提醒政府雇员，他们有责任确保自己领取的福利是合法的，否则可能需要退还。

对于政府机构而言，这意味着必须重新审查其福利政策，确保所有福利的发放都符合法律规定。对于政府雇员而言，这意味着必须了解自己所领取的福利的法律依据，并对任何可疑的福利提出质疑。

关键教训：

• 政府机构在发放福利时必须有明确的法律依据。
• 政府雇员有责任确保自己领取的福利是合法的。
• 审计署有权否决不符合法律规定的福利发放。
• 不符合法律规定的福利可能需要退还。

假设一家政府机构多年来一直向其员工发放交通补贴，但没有明确的法律依据。根据最高法院的判决，审计署有权否决这项交通补贴，并要求员工退还之前领取的款项。为了避免这种情况，该机构应该寻求国会或总统的明确授权，或者停止发放这项补贴。

常见问题解答

1. 什么是审计署？

审计署是菲律宾宪法设立的独立机构，负责审查、审计和结算政府及其分支机构、机构和国有企业的收入、支出和财产。

2. 审计署的权力是什么？

审计署有权审查政府机构的财务交易和运营，并否决不符合法律规定的支出。

3. 什么是第6758号共和国法案？

第6758号共和国法案，即《薪酬和职位分类法案》，旨在标准化政府雇员的薪酬，并将大多数津贴纳入标准化的工资率中。

4. 我需要退还我领取的福利吗？

如果审计署否决了您领取的福利，并且您没有充分的理由证明您有权领取这些福利，那么您可能需要退还这些款项。

5. 我如何确保我领取的福利是合法的？

您可以向您的雇主或审计署查询您所领取的福利的法律依据。

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