法院尊重国会程序：成文法案原则在菲律宾的适用
[ G.R. No. 127255, August 14, 1997 ]
在法治社会中，法律的制定是社会秩序的基石。然而，法律的有效性不仅取决于其内容，还取决于其制定的程序。如果立法机关在立法过程中未能遵守既定的规则，那么由此产生的法律是否仍然有效？菲律宾最高法院在 《Joker P. Arroyo 诉 Jose De Venecia 案》中，就国会内部程序规则的遵守与法院审查权限之间的关系，以及“成文法案原则”在菲律宾法律体系中的适用，作出了重要的阐释。
引言：程序瑕疵与法律效力
想象一下，一项关乎国计民生的税收法案，在国会审议过程中，由于程序上的争议而面临合法性质疑。这项法案，即《共和国法案第 8240 号》，旨在修订国家税务法典，对啤酒和香烟等“罪恶”产品征收特定税，俗称“罪恶税”。然而，一群众议院议员，包括小丑·P·阿罗约等，质疑该法案的通过程序，声称众议院议长和多数党领袖等违反了众议院的议事规则，而这些规则在他们看来，是“宪法强制”的，因此违反规则等同于违反宪法。这一案件的核心问题在于，国会内部程序规则的违反，是否足以推翻一项已经颁布成法的法律？最高法院的判决，不仅关乎这部税法的前途，更深远地影响着菲律宾的立法程序和司法审查的界限。
法律背景：权力分立与成文法案原则
本案涉及的核心法律原则是权力分立原则和成文法案原则。《菲律宾宪法》第六条第 16 款第 3 项规定，“两院各有权制定其议事规则”。这一条款赋予国会制定自身规则的权力，以规范其内部运作。然而，这些规则的性质和效力，以及法院在多大程度上可以审查这些规则的遵守情况，是本案的关键争议点。
**权力分立原则** 是现代民主政体的基石，旨在防止任何一个政府部门权力过大。《菲律宾宪法》将政府权力划分为立法、行政和司法三个分支，各自独立运作，又相互制衡。权力分立原则的精神在于尊重各部门的自主性，避免互相干涉。
**成文法案原则 (Enrolled Bill Doctrine)** 是一项源于英美法系的法律原则，在菲律宾的判例法中也得到了确立。该原则认为，如果一项法案已经由参众两院议长签署，并由两院秘书认证为已正式通过，总统也已签署成为法律，那么该法案的成文副本（enrolled bill）即为法律有效性的最终证据。法院不得就该法案在立法过程中的程序性瑕疵进行调查，而应尊重立法机关和行政机关的认证。
成文法案原则的理论基础在于尊重立法机关的自主性和效率。法院承认，国会作为立法机关，有权制定和执行自身的议事规则。如果法院可以随意审查国会内部程序的合规性，将可能造成立法过程的混乱和不确定性，也可能侵犯立法机关的权力。此外，成文法案原则也有助于维护法律的确定性和稳定性，避免因程序性争议而导致法律效力长期悬而未决。
需要注意的是，成文法案原则并非绝对没有例外。在某些情况下，如果存在确凿的证据表明，立法过程存在严重的宪法性瑕疵，例如，法案根本没有获得法定人数的通过，或者违反了宪法明确规定的立法程序，法院可能可以“揭开成文法案的面纱”，审查立法过程的实质合规性。然而，这种例外情况的适用非常有限，需要有充分的理由和证据。
在本案中，请愿人主张，众议院在通过《共和国法案第 8240 号》的过程中，违反了其自身的议事规则，因此该法案无效。他们认为，众议院议长关于法案已正式通过的认证是虚假的。最高法院需要权衡，在权力分立原则和成文法案原则的框架下，法院应如何处理国会内部程序规则的争议。
案例分析：程序争议与法院判决
本案的起因是《共和国法案第 8240 号》在众议院的审议过程。法案以众议院第 7198 号法案的形式发起，在众议院和参议院分别通过后，成立了两院联席会议委员会，以协调两院版本之间的差异。争议焦点集中在 1996 年 11 月 21 日众议院审议联席会议委员会报告的会议上。
请愿人声称，在审议过程中，众议院议长和多数党领袖为了阻止阿罗约议员质疑法定人数，违反了众议院的议事规则，包括：
* **未唱名表决：** 议长没有按照规则要求，对联席会议委员会报告进行唱名表决，而是直接动议要求批准，以避免法定人数的质疑。
* **无视议员提问：** 议长故意忽略了阿罗约议员的提问，没有重复多数党领袖的动议内容。
* **拒绝承认发言权：** 议长拒绝承认阿罗约议员的发言权，直接宣布报告获得通过。
* **仓促休会：** 议长在没有解决阿罗约议员的质疑的情况下，仓促宣布休会，阻止议员正式质疑法定人数和要求复议。
请愿人认为，这些违反议事规则的行为，构成了对宪法的侵犯，因为众议院的议事规则是“宪法强制”的。他们要求最高法院推翻《托伦蒂诺诉财政部长案》中确立的成文法案原则，重新审查该法案的立法程序。
最高法院驳回了请愿人的主张，维持了成文法案原则的适用。法院的理由主要有以下几点：
1. **内部程序规则非宪法要求：** 法院认为，请愿人指控的违反行为，仅仅是众议院内部程序规则的违反，而非宪法对立法程序的明确要求（如宪法第六条第 26-27 款）。宪法第六条第 16 款第 3 项赋予国会制定议事规则的权力，旨在保障立法机关的自主性，而非允许法院干预立法程序。
> “宪法赋予每个议院决定其议事规则的权力。议院不得通过其规则忽视宪法限制或侵犯基本权利，规则所确立的程序或方法与寻求实现的结果之间应存在合理的联系。但在这些限制范围内，所有方法问题均由议院决定，并且说另一种方法会更好、更准确甚至更公正，这并不能贬低规则的有效性。规则的有效性不因已制定并实施了一段时间的不同规则而受到质疑。制定规则的权力不是一经行使就用尽的权力。这是一种持续的权力，始终受议院的支配，并且在建议的限制范围内，是绝对的，并且超出任何其他机构或法庭的挑战。” —— **美国诉巴林、约瑟夫公司案**
2. **法院不干预国会内部事务：** 法院强调，权力分立原则要求法院尊重国会作为平等部门的自主性，避免干预其内部事务。法院不应成为国会内部程序争议的仲裁者。
> “法院已宣布，‘审议机构通过的规则可以由通过它们的机构随意撤销、修改或放弃。’并且有人说过，‘议会规则仅仅是程序性的，法院不关心它们的遵守情况。立法机构可以放弃或无视它们。’因此，‘仅仅不符合议会惯例并不会使（审议机构采取的）行动无效，只要法定人数的成员同意了特定的措施。’” —— **奥斯梅尼亚诉彭达顿案**
3. **成文法案原则的效力：** 法院重申，成文法案原则在菲律宾法律体系中具有确定的效力。除非有相反的证据，法院应尊重参众两院议长和秘书的认证，确认法案已正式通过。本案中，众议院议长和参议院议长均签署了第 7198 号法案，两院秘书也认证该法案已于 1996 年 11 月 21 日通过。此外，众议院的会议记录也显示，联席会议委员会报告已获得通过。这些证据都支持了法案的有效性。
> “根据成文法案原则，众议院议长和参议院议长对第 7198 号法案的签署以及两院秘书关于该法案于 1996 年 11 月 21 日通过的证明，是其正式颁布的决定性证据。”
4. **质疑法定人数的程序：** 法院指出，阿罗约议员质疑法定人数的动议已被否决，且他继续参与质询，实际上承认了法定人数的存在。重复质疑法定人数，尤其是在法定人数明显存在的情况下，目的是拖延议事，是不被允许的。
综上所述，最高法院认为，请愿人未能证明国会在制定《共和国法案第 8240 号》时存在严重的滥用自由裁量权，因此驳回了请愿。
实践意义：立法程序与司法审查的界限
《阿罗约诉德维内西亚案》进一步巩固了成文法案原则在菲律宾的法律地位，并明确了法院在审查立法程序合规性方面的有限角色。本案的判决，对于立法机关和司法机关都具有重要的实践指导意义。
**对于立法机关而言，** 本案提醒立法者，虽然国会拥有制定自身议事规则的权力，但这些规则并非可以随意违反。议事规则旨在保障立法程序的公正、透明和有效，维护立法机关的公信力。虽然法院一般不会干预国会内部程序，但立法者仍应尽力遵守规则，避免程序瑕疵引发的法律挑战和公众质疑。
**对于司法机关而言，** 本案明确了法院在审查立法程序合规性方面的界限。法院应尊重权力分立原则，避免过度干预立法机关的内部运作。成文法案原则是法院审查立法程序合规性的重要依据。除非有充分的证据表明，立法过程存在严重的宪法性瑕疵，否则法院应尊重成文法案的认证，维护法律的确定性和稳定性。
**关键教训：**
* **成文法案原则至上：** 菲律宾法院坚持成文法案原则，对经过参众两院议长和两院秘书认证，并经总统签署的法案，推定其立法程序合规。
* **有限的司法审查：** 法院对国会内部程序规则的遵守情况，采取有限审查的态度，一般不予干预，除非存在严重的宪法性瑕疵。
* **权力分立的尊重：** 法院尊重国会作为平等部门的自主性，避免过度干预立法机关的内部运作。
* **程序合规的重要性：** 立法机关应重视立法程序的合规性，尽量避免程序瑕疵引发的法律挑战和公众质疑。
常见问题解答
**1. 什么是成文法案原则？**
成文法案原则是指，如果一项法案已经由参众两院议长签署，并由两院秘书认证为已正式通过，总统也已签署成为法律，那么该法案的成文副本即为法律有效性的最终证据，法院不得就该法案在立法过程中的程序性瑕疵进行调查。
**2. 法院可以审查国会的立法程序吗？**
一般情况下，法院对国会内部程序规则的遵守情况不予审查，以尊重权力分立原则和立法机关的自主性。但是，如果立法程序存在严重的宪法性瑕疵，例如违反宪法明确规定的立法程序，法院可能可以进行有限的审查。
**3. 违反众议院或参议院的议事规则，会导致法律无效吗？**
仅仅违反众议院或参议院的内部议事规则，通常不会导致法律无效。法院更关注的是是否违反了宪法对立法程序的明确要求。内部议事规则主要由国会自身执行和监督。
**4. 本案中，请愿人为什么败诉？**
请愿人败诉的主要原因是，他们未能证明《共和国法案第 8240 号》的立法程序存在严重的宪法性瑕疵，而仅仅是指控众议院违反了其内部议事规则。法院认为，成文法案原则在本案中适用，且没有充分的理由推翻该原则的推定效力。
**5. 本案对菲律宾的立法程序有什么影响？**
本案进一步巩固了成文法案原则在菲律宾的法律地位，并明确了法院在审查立法程序合规性方面的有限角色。这有助于维护菲律宾法律体系的确定性和稳定性，但也可能在一定程度上限制了司法机关对立法机关的制衡作用。
**6. 如果对法律的制定程序有疑问，应该怎么办？**
如果您对法律的制定程序有疑问，可以向立法机关（国会）提出申诉或质疑，要求其内部调查和纠正。也可以寻求法律专业人士的帮助，评估是否存在法律挑战的可能性。但是，根据本案的判决，仅仅基于违反国会内部议事规则的理由，法院推翻法律的可能性较低。
**7. “严重滥用自由裁量权”在本案中如何理解？**
“严重滥用自由裁量权”是指政府部门或官员在行使权力时，存在“反复无常和异想天开的判断，以至于构成缺乏权力”的情况。在本案中，最高法院认为，众议院议长在处理立法程序问题时，没有达到“严重滥用自由裁量权”的程度，因此法院不应干预。
**8. 本案是否意味着国会可以无视自己的议事规则？**
本案并不意味着国会可以随意无视自己的议事规则。议事规则对于保障立法程序的公正、透明和有效仍然非常重要。本案的判决只是表明，法院在审查国会内部程序合规性方面持谨慎态度，一般不会干预，除非存在严重的宪法性问题。
**9. 成文法案原则在其他国家适用吗？**
成文法案原则源于英美法系，在许多实行普通法系的国家，例如美国、英国、加拿大等，都有不同程度的适用。但是，不同国家对成文法案原则的具体适用范围和例外情况，可能存在差异。
**10. 本案的判决对企业和个人有什么启示？**
本案的判决启示企业和个人，在面对法律法规时，应首先关注法律的成文文本，而非仅仅关注立法过程中的程序性细节。如果法律已经正式颁布生效，那么法院通常会推定其有效性，即使立法过程可能存在一些程序上的瑕疵。当然，如果法律本身存在宪法性问题，或者立法程序存在严重的宪法性瑕疵，仍然可以通过法律途径提出挑战，但成功的可能性相对较低。
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