选举资金红线：公共资金不得用于菲律宾竞选活动
[ G.R. No. 128054, October 16, 1997 ] 基洛斯巴延公司等诉菲律宾选举委员会等案
导言
在菲律宾，选举的公正性至关重要。想象一下，如果政府资金被不正当利用，用于支持特定候选人，那将对民主制度造成何等破坏？基洛斯巴延公司诉选举委员会案正是聚焦于这一核心问题：公共资金是否可以被用于支持竞选活动？本案不仅关乎选举的公平，更触及公共信任的基石。本案的核心问题是，菲律宾选举委员会 (COMELEC) 在驳回关于不当使用公共资金进行 1992 年选举活动的申诉时，是否滥用自由裁量权。
法律背景
菲律宾《综合选举法》第 261 条明确列举了构成选举犯罪的行为，旨在维护选举的公正性和廉洁性。本案的核心在于解读和适用该法条中的三项关键条款：
- 第 261 条 (o) 款：禁止将公共资金用于竞选活动。 “任何人，无论以何种借口，直接或间接地，将公共资金或存放在公共金融机构或政府部门、银行或机构的资金用于任何竞选活动或党派政治活动。”
- 第 261 条 (v) 款：禁止在选举前特定期间发放公共资金。 “任何公职人员或雇员，包括 barangay 官员以及政府拥有或控制的公司及其子公司的官员，在正常选举前四十五天和特别选举前三十天内，不得发放公共资金用于：(1) 任何类型的公共工程，但以下情况除外：……”
- 第 261 条 (w) 款：禁止在选举前特定期间进行公共工程建设和发放财政部授权令。 “在正常选举前四十五天和特别选举前三十天期间，任何人不得 (a) 从事任何公共工程建设，但前款豁免的项目或工程除外；或 (b) 发布、使用或利用财政部授权令或任何承诺未来交付金钱、货物或其他有价值物品的工具，并记入公共资金。”
这些条款旨在防止在选举期间不正当利用公共资源，确保所有候选人在公平的竞争环境中角逐。违反这些条款将构成严重的选举犯罪，可能受到法律的严厉制裁。理解这些法律条文对于确保菲律宾选举的公正性和透明度至关重要。
案件回顾
基洛斯巴延公司，一个致力于廉政和良好治理的组织，向选举委员会 (COMELEC) 举报了一起涉嫌选举舞弊案件。举报的核心人物包括当时的预算和管理部长萨尔瓦多·恩里克兹、前内政和地方政府部长富兰克林·德里隆，以及其他政府官员和一家名为“菲律宾青年健康与体育发展基金会 (PYHSDFI)”的非政府组织。基洛斯巴扬指控上述人员违反了《综合选举法》，具体而言，他们涉嫌在 1992 年大选前夕，不正当使用 “国家发展基金 (CDF)” 中的 7000 万菲律宾比索，通过 PYHSDFI 用于竞选活动。
根据基洛斯巴扬的举报，时任内政和地方政府部长的萨里诺请求授权与认可的非政府组织签订协议，以利用他们实施 CDF 项目。这一请求得到了时任执行秘书德里隆的批准。随后，内政和地方政府部-国家首都区 (DILG-NCR) 区域主管雷卢西奥与 PYHSDFI 签订了一份协议，将 7000 万比索的 CDF 资金拨付给该基金会，用于实施所谓的体育、健康和文化项目。基洛斯巴扬认为，这笔资金的拨付和使用违反了选举法，因为 PYHSDFI 与执政党关系密切，且资金拨付时间临近选举，有明显的竞选资助嫌疑。
选举委员会的法律部门对基洛斯巴扬的申诉进行了初步调查。在调查过程中，基洛斯巴扬提交了专栏作家特奥多罗·贝尼尼奥报纸文章的副本，以及参议院听证会的记录作为证据。然而，选举委员会认为，基洛斯巴扬提交的证据不足以支持其指控，特别是贝尼尼奥的报纸文章属于传闻证据，不具备法律效力。此外，审计委员会 (COA) 的一份特别审计报告也显示，PYHSDFI 的资金使用存在一些程序上的缺陷，但没有直接证据表明资金被用于竞选活动。
经过多次听证和辩论，选举委员会最终驳回了基洛斯巴扬的申诉，理由是证据不足以证明存在选举舞弊行为。选举委员会认为，基洛斯巴扬未能提供充分的证据来证明公共资金被不正当用于竞选活动，而仅仅依靠猜测和传闻。基洛斯巴扬不服选举委员会的裁决，向最高法院提起上诉，但最高法院最终维持了选举委员会的决定。
最高法院的判决
最高法院在判决中，完全支持选举委员会的决定，并驳回了基洛斯巴扬的上诉。最高法院认为，选举委员会在处理此案时，并未滥用自由裁量权。法院强调，根据菲律宾的选举法和程序规则，提起选举犯罪指控的申诉人，有责任提供充分的证据来支持其指控，而选举委员会的职责是在初步调查阶段，根据申诉人提供的证据，判断是否存在合理的理由相信被指控人犯下了选举罪行。
最高法院进一步指出，基洛斯巴扬在本案中未能履行其举证责任。基洛斯巴扬主要依赖于报纸文章等传闻证据，以及对资金拨付时间等情况的推测，而未能提供直接证据证明公共资金被用于竞选活动。法院强调，传闻证据在法律上不具备证明力，而猜测和推测也不能作为定罪的依据。法院还强调，选举委员会在初步调查中，已经尽职尽责地审查了基洛斯巴扬提交的证据，并进行了必要的调查，最终基于证据不足驳回申诉，是符合法律规定的。
最高法院在判决书中引用了选举委员会的决议，强调了以下关键论点：
“委员会与申诉人并无争议，宪法的确赋予本机构起诉选举犯罪的责任。但宪法条文明确指出，只有在适当的情况下才应提起诉讼。当初步调查确定存在合理的理由，足以证明有必要对被告提起必要的诉讼时，才是适当的。”
“唯恐申诉人忘记，是其发起了申诉。因此，支持其指控的责任在于申诉人，需提供宣誓书和/或任何证据，因为调查官员将根据如此提出的证据，确定是否有充分理由将被申诉人交付审判。选举委员会的程序规则对此有明确规定……”
“申诉人没有提交任何其他证据，除了贝尼尼奥先生的文章来证明所谓的 Sulo 酒店行动的存在。“报纸剪报是传闻，没有任何证据价值。” (人民诉阿奎尔等人案，97 SCRA 795) ……”
“……[此外] ……[申诉人] 希望委员会从 [审计委员会] 报告中得出结论，即由于存在差异，即：1. 非政府组织 [即 PHYSDFI] 未维护账簿；以及 2. 无论金额多少，均以现金支付，因此拨付给 PHYSDFI 的款项是为了竞选目的。诚然，正如申诉人所指控的那样，拨款可能存在违规行为，但必须以证明合理理由所需的证据量来证明，此类违规行为构成选举犯罪。申诉人的证据未能证明这一点。”
最高法院的判决明确了在选举犯罪案件中，申诉人负有举证责任，必须提供充分的证据来支持其指控。选举委员会的职责是根据申诉人提供的证据进行初步调查，判断是否存在合理的理由提起诉讼，而不是主动去搜集证据来证明申诉人的指控。
实践意义
基洛斯巴延公司诉选举委员会案，为菲律宾的选举法执行和公共资金管理，提供了重要的实践指导。本案明确强调了以下几个关键要点：
- 公共资金的用途限制： 政府资金，特别是 CDF 基金，必须严格按照法律规定用于公共目的，绝不能被挪用于支持任何竞选活动或党派政治活动。
- 选举委员会的职责边界： 选举委员会在选举犯罪案件中，主要扮演调查和起诉的角色，但其职责是基于申诉人提供的证据进行初步调查，而非主动搜集证据。申诉人负有举证责任，必须提供充分的证据来支持其指控。
- 证据的重要性： 在任何法律诉讼中，证据都是至关重要的。传闻证据和猜测推测，不能作为定罪的依据。申诉人必须提供具有法律效力的证据，例如证人证词、书面文件、审计报告等，才能有效地支持其指控。
- 非政府组织的责任： 非政府组织在接受政府资助时，必须严格遵守资金使用的法律规定，确保资金用于约定的公共目的，并接受政府部门的监督和审计。任何挪用公款或将资金用于不正当用途的行为，都将受到法律的制裁。
关键教训
- 确保公共资金的合法使用： 政府部门和非政府组织必须建立健全的财务管理制度，确保公共资金的使用合法合规，避免任何挪用公款或违规行为。
- 重视证据收集和保存： 无论是政府部门还是公民个人，在发现涉嫌选举犯罪行为时，都应重视证据的收集和保存，为可能的法律诉讼做好准备。
- 了解选举法的相关规定： 公民和组织都应加强对选举法的学习和理解，特别是关于公共资金使用、竞选活动限制等方面的规定，自觉遵守法律，维护选举的公正性。
常见问题解答
- 什么是国家发展基金 (CDF)？
国家发展基金 (CDF) 是菲律宾政府设立的一项公共资金，旨在用于资助各地的基础设施建设和其他优先项目，以促进国家发展。
- CDF 资金可以用于非政府组织吗？
在一定条件下，CDF 资金可以拨付给符合条件的非政府组织，用于实施符合公共利益的项目。但非政府组织必须经过政府部门的认证，并接受严格的监管。
- 本案中，PYHSDFI 最终被认定有罪了吗？
没有。选举委员会和最高法院最终都驳回了对 PYHSDFI 的指控，理由是证据不足以证明其将 CDF 资金用于竞选活动。
- 报纸文章可以作为法律证据吗？
通常情况下，报纸文章属于传闻证据，不具备法律效力，不能单独作为定罪的依据。除非报纸文章的内容能够得到其他有效证据的印证。
- 公民个人可以举报选举犯罪吗？
是的。菲律宾法律鼓励公民举报选举犯罪行为，以维护选举的公正性。公民可以向选举委员会或其他相关执法部门举报。
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