公务员批准非法支出，不一定承担全部金额，仅承担“净不予批准金额”

G.R. No. 272898, October 08, 2024

引言：

想象一下，一家公司因一项支出而被审计，负责批准该支出的主管可能需要承担责任。这不仅会影响个人财务，还会对政府机构的运作产生寒蝉效应。菲律宾最高法院在 *Abejo v. Commission on Audit* 一案中，澄清了批准非法支出的公务员的责任范围，明确了他们只需承担“净不予批准金额”，而非全部支出。本案的关键在于确定批准官员的责任范围，以及在何种情况下可以免除退还责任。

法律背景：

菲律宾宪法赋予审计委员会（COA）审计政府资金使用的权力，以防止不合规的支出。相关法律包括：

• 《菲律宾宪法》第九条(D)第2(2)款： 审计委员会负责制定会计和审计规则，以防止和禁止不合规、不必要、过度、奢侈或不合理的政府资金和财产支出或使用。
• 第1177号总统令第49条： 任何授权或发生违反本法令或年度总拨款法案中包含的一般和特别条款的支出或义务均为无效。
• 第1445号总统令第102和103条： 政府机构负责人对其机构的所有政府资金和财产负有直接和主要责任。违反法律或法规的政府资金支出或政府财产的使用，应由发现直接负责的官员或雇员承担个人责任。
• 1987年《行政法》第一卷第九章第38条： 公职人员不对履行其公务的行为承担民事责任，除非有明确的证据表明存在恶意或重大过失。
• 1987年《行政法》第六卷第五章第43条： 违反本法典或年度总拨款法案中包含的一般和特别条款而授权或产生的每项支出或义务均为无效。

Madera v. Commission on Audit 一案确立了退还非法支出的规则，明确了善意行事、正常履行公务且尽到合理注意义务的批准和证明官员不承担民事责任。只有那些被明确证明存在恶意或重大过失的批准和证明官员，才需要连带退还净不予批准金额。

案例分析：

本案涉及跨国收养委员会（ICAB）前执行主任 Bernadette Lourdes B. Abejo 批准向委员会成员发放集体谈判协议激励金和圣诞礼品，总额为 355,000 比索。审计委员会认为这些支出没有法律依据，并发布了不予批准通知，要求 Abejo 承担全部责任。

Abejo 辩称，这些礼品是对委员会成员服务的认可，符合预算和管理部（DBM）的规定。她还声称自己是出于善意行事，不应被要求退还款项。

审计委员会驳回了 Abejo 的上诉，认为圣诞礼品没有法律依据，且未经总统批准。委员会认为，作为机构负责人和律师，Abejo 不能以善意为由免除责任。

最高法院部分批准了 Abejo 的上诉，确认了不予批准通知的有效性，但免除了 Abejo 退还款项的责任。法院认为，由于收款人未被列为责任方，因此无需退还已收到的款项，这意味着 Abejo 只需退还的“净不予批准金额”为零。

以下是本案的几个关键时间点：

• 2008年1月至2010年12月：ICAB向委员会成员发放集体谈判协议激励金和圣诞礼品。
• 2011年4月4日：审计委员会发布不予批准通知，要求 Abejo 承担全部责任。
• 2019年8月16日：审计委员会驳回 Abejo 的上诉，维持不予批准通知。
• 2024年10月8日：最高法院部分批准 Abejo 的上诉，免除其退还款项的责任。

法院引用了之前的判例 *Abejo v. Commission on Audit* (G.R. No. 251967)，该案涉及类似的事实和问题，法院同样免除了 Abejo 的退还责任。法院认为，没有充分的理由推翻之前的判例。

最高法院的关键推理：

1. “批准和证明非法支出的官员的连带责任，不一定等于支出的总额；相反，该官员的连带责任应仅限于‘净不予批准金额’。”
2. “责任在于收款人，因此，如果收款人没有被要求退还，那么批准官员的责任也应相应减少。”
3. “之前的判例应适用于后续案件，除非有充分的理由推翻。”

实际意义：

本案对政府官员的责任范围产生了重要影响。它明确了批准官员只需承担“净不予批准金额”，而非全部支出，从而减轻了他们的责任负担。此外，本案强调了法院遵循先例的原则，确保法律的稳定性和可预测性。

关键经验：

• 批准政府支出时，务必确保符合所有相关法律和规定。
• 如果支出被认为不合规，批准官员只需承担“净不予批准金额”，而非全部支出。
• 法院通常会遵循先例，除非有充分的理由推翻。

假设案例：

假设一位市长批准了一项未经授权的奖金，审计委员会发布了不予批准通知。如果收款人被免除了退还奖金的责任，那么市长只需承担的“净不予批准金额”为零。但是，如果收款人被要求退还奖金，那么市长需要连带退还该金额。

常见问题：

问：什么是“净不予批准金额”？

答：它是指总不予批准金额减去允许收款人保留的金额。

问：批准官员在什么情况下需要承担全部支出责任？

答：如果批准官员被证明存在恶意或重大过失，则需要连带承担全部支出责任。

问：收款人在什么情况下可以免除退还责任？

答：如果收款人能够证明他们收到的款项是出于提供服务的合理考虑，或者存在其他特殊情况，例如过度偏见或社会公正考虑。

问：本案对其他政府官员有何影响？

答：本案明确了政府官员的责任范围，减轻了他们的责任负担，并强调了遵循先例的原则。

问：如何避免类似的情况发生？

答：在批准政府支出时，务必确保符合所有相关法律和规定，并咨询法律专业人士的意见。

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