地方政府超越权限：审计署否决地方预算条例的界限

G.R. No. 253127, February 27, 2024

想象一下，一个城市为了改善员工福利而制定了一项慷慨的提前退休计划，却发现这项计划违反了国家法律，导致资金被审计署否决，甚至可能面临刑事指控。这正是菲律宾最高法院在 *Lucilo R. Bayron v. Commission on Audit* 案中处理的问题。本案不仅涉及地方政府的自主权，也突显了国家法律至上的原则，以及审计署在确保公共资金合理使用方面的关键作用。

本案的核心问题是地方政府是否有权制定与国家法律相冲突的提前退休计划。巴拉望岛公主港市通过了一项地方条例，设立了“提前和自愿离职激励计划”(EVSIP)。然而，审计署认为该计划违反了《政府服务保险法》(Commonwealth Act No. 186)，该法禁止设立与国家退休计划平行的补充计划。最高法院最终支持了审计署的决定，强调地方政府的权力并非绝对，必须在国家法律的框架内行使。

法律背景：地方自主权与国家法律的平衡

菲律宾宪法承认地方政府的自主权，允许地方政府在各自的管辖范围内制定政策和实施项目。《地方政府法》(Republic Act No. 7160) 进一步阐述了这一原则，赋予地方政府更大的财政自主权。然而，这种自主权并非不受限制。根据菲律宾法律，地方政府的权力受到国家法律的制约，地方条例不得与国家法律相冲突。

《政府服务保险法》(Commonwealth Act No. 186) 规范了政府雇员的退休福利。该法明确禁止设立与政府服务保险系统 (GSIS) 提供的退休计划平行的补充计划。该禁令旨在防止重复福利，确保公共资金的有效利用。该法案第28(b)条明确规定：

“不得设立、运营或维持任何其他退休或养老金制度，除非该制度根据本法案的规定进行整合和管理。”

本案的关键在于公主港市的 EVSIP 是否构成了与 GSIS 平行的补充退休计划。如果答案是肯定的，那么该计划就违反了《政府服务保险法》，属于超权行为。

例如，假设某市政府希望为教师提供额外的医疗福利。如果这些福利与国家政府提供的医疗福利相冲突，或者增加了国家政府已经涵盖的福利，那么这些福利可能被认为是无效的。

案件分析：公主港市 EVSIP 的命运

2010年，公主港市通过了第438号法令，设立了 EVSIP，旨在为提前退休的员工提供激励。审计署随后发布了多项不予批准通知 (ND)，认为该计划违反了《政府服务保险法》。公主港市的官员对审计署的决定提出上诉，但最终被驳回，案件最终提交到最高法院。

以下是案件的程序过程：

• 2010年：公主港市通过第438号法令，设立 EVSIP。
• 2013年：审计署发布不予批准通知，否决 EVSIP 的资金。
• 公主港市官员向审计署提出上诉，但被驳回。
• 公主港市官员向最高法院提起诉讼。

最高法院认为，公主港市的 EVSIP 确实构成了与 GSIS 平行的补充退休计划。法院指出，该计划的福利与员工的服务年限挂钩，这表明该计划旨在奖励员工的忠诚和服务。法院还强调，没有明确的法律允许地方政府设立自己的独立激励计划。

“地方政府不得通过制定与国家法律相冲突的条例来超越其权力。地方自主权并非绝对，必须在国家法律的框架内行使。”

法院还指出，审计署有权否决违反法律的支出。审计署的不予批准通知并非对地方条例的间接攻击，而是审计署履行其职责，确保公共资金得到合理使用。

“审计署有权否决违反法律的政府资金支出。这种权力对于确保公共资金的问责制和透明度至关重要。”

最高法院最终裁定，公主港市的第438号法令无效。然而，法院也考虑到了官员们的诚信问题。法院认为，一些官员可能出于真诚地认为该计划是合法的。因此，法院指示申诉专员办公室对官员们的行为进行进一步调查。

实际影响：对地方政府的启示

本案对菲律宾的地方政府具有重要意义。它明确了地方政府的权力界限，强调地方条例不得与国家法律相冲突。本案还强调了审计署在确保公共资金合理使用方面的关键作用。

以下是地方政府可以从本案中吸取的关键教训：

• 在制定地方条例之前，务必仔细审查国家法律，确保条例不与国家法律相冲突。
• 寻求法律顾问的意见，确保地方条例符合法律要求。
• 与审计署密切合作，确保公共资金的使用符合法律规定。

关键教训

• 地方政府的权力并非绝对，必须在国家法律的框架内行使。
• 审计署有权否决违反法律的政府资金支出。
• 地方政府在制定地方条例之前，务必仔细审查国家法律。

常见问题

问：什么是超权行为？

答：超权行为是指超越法律赋予的权力范围的行为。在本案中，公主港市通过一项与国家法律相冲突的地方条例，构成了超权行为。

问：审计署有权否决地方条例吗？

答：审计署没有直接否决地方条例的权力。但是，审计署有权否决违反法律的政府资金支出。如果一项地方条例导致违反法律的支出，审计署可以否决该支出，从而有效地阻止该条例的实施。

问：地方政府如何避免超权行为？

答：地方政府可以通过仔细审查国家法律、寻求法律顾问的意见以及与审计署密切合作来避免超权行为。

问：本案对其他地方政府有何影响？

答：本案对其他地方政府具有警示作用。它强调了地方政府在制定地方条例时必须遵守国家法律。本案还强调了审计署在确保公共资金合理使用方面的关键作用。

问：如果地方政府认为审计署的决定不正确，该怎么办？

答：如果地方政府认为审计署的决定不正确，可以向法院提起诉讼，要求法院审查审计署的决定。

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