公职人员的个人行为也可能受到职业操守规范的约束

G.R. No. 178454, March 28, 2011

在菲律宾，公职人员不仅在其公务行为中，即使是私人行为也必须遵守一定的道德标准。最高法院在Filipina Samson v. Julia A. Restrivera案中阐明了这一点，该案涉及一名政府雇员因与其公务无关的个人交易而受到行政处罚。本案强调，公职人员的“行为不检”不仅限于工作职责范围内的不当行为，也可能包括损害公众对政府信任的私人行为。

案件背景：朋友间的土地登记协助

案件起因于Petitioner Filipina Samson，一名人口委员会的部门主管，答应帮助她的朋友Respondent Julia Restrivera办理土地登记。Samson声称需要15万比索的费用，并收取了Restrivera 5万比索作为启动资金。然而，由于该土地实际上是政府财产，登记未能成功。Restrivera要求Samson退还5万比索但遭到拒绝，因此Restrivera提起了诈骗罪的刑事诉讼，并向申诉专员办公室提起了行政申诉，指控Samson行为不检。

法律框架：公务员行为准则

本案的核心法律依据是《共和国法案第6713号》（R.A. No. 6713），即《公职人员和雇员行为和道德标准守则》。该法案旨在建立一套适用于所有政府官员和雇员的道德规范，以维护公共服务的廉洁性和公众信任。

该法案第4条规定了公职人员在履行公务时应遵守的行为准则，其中包括：

“第 4 条。 公职人员和雇员的行为规范。—— (A) 每位公职人员和雇员在履行和执行公务时，应遵守以下个人行为标准：

(b) 专业精神。——公职人员和雇员应以最高程度的卓越、专业、智慧和技能履行和执行其职责。他们应以最大的奉献精神和责任心进入公共服务部门。他们应努力消除公众对其作为不正当恩惠的分发者或兜售者的错误认知。”

关键在于，即使是“专业精神”这一看似与工作直接相关的规范，也被法院解释为包含避免“不正当恩惠的分发者或兜售者”的错误认知，这表明公职人员的个人行为也可能影响其职业形象和公众信任。

申诉专员和上诉法院的裁决

申诉专员办公室最初裁定Samson违反了R.A. No. 6713第4(b)条，并处以停职六个月的处罚。申诉专员认为，Samson接受Restrivera的钱款，并承诺为其办理土地证的行为，使其看起来像是一个“掮客”，未能遵守法律规定的职业操守标准。后来，处罚减为停职三个月。

上诉法院维持了申诉专员的裁决，认为即使投诉行为属于私人事务，申诉专员也有管辖权。上诉法院强调，Samson的行为违反了公职人员的行为规范，即“以最高程度的卓越、专业、智慧和技能履行和执行其职责，并努力消除公众对其作为不正当恩惠的分发者和兜售者的错误认知。”

最高法院的最终判决：行为不检，但非违反专业精神

最高法院部分推翻了上诉法院的裁决。法院认为，申诉专员办公室和上诉法院错误地将R.A. No. 6713第4(A)条中的“专业精神”条款适用于Samson的私人交易。法院引用了之前的Domingo v. Office of the Ombudsman案，指出违反R.A. No. 6713第4(A)(b)条的行为规范本身并非行政处分 grounds。该法案的实施细则Rule X明确列出了可导致行政处分的行为，而未能遵守第4(A)(b)条的行为规范不在其中。

最高法院强调：

“然而，实施细则并未规定，他们将因未能遵守这些行为规范而受到制裁。事实上，实施细则 Rule X 确认，作为行政纪律处分理由的仅限于“守则宣布为非法或禁止”的行为。Rule X 具体列出了至少二十三 (23) 项作为行政纪律处分理由的行为或不作为。未能遵守 R.A. No. 6713 第 4(b) 条规定的行为规范不在此列。”

尽管如此，最高法院仍然认定Samson犯有“行为不检”。法院认为，Samson承诺帮助Restrivera办理土地登记，收取了费用，但未能完成任务，且迟迟不退还钱款，这种行为“违反了私人交易中的基本社会和道德规范”，损害了公众对政府雇员的信任。

法院指出：

“Petitioner 应该履行她的承诺，在未能完成她自愿接受的任务后，将款项退还给 Respondent。然而，她等到 Respondent 起诉她犯有estafa罪，从而加深了后者对 Petitioner 挪用她的钱的怀疑。虽然在 Respondent 对 Petitioner 提起的刑事案件中，欺骗的要素没有得到证实，但很明显， Petitioner 的行为违反了她在私人交易中的基本社会和道德规范。即使与她作为公职人员的职责无关，Petitioner 的过失也可能侵蚀公众对政府雇员的信任，更何况她在政府部门担任要职。”

考虑到Samson 37年的公职服务和初犯，最高法院最终判处Samson缴纳15,000比索的罚款，并责令其退还Restrivera 5万比索及利息。

案件的实践意义：公私行为的界限

Samson v. Restrivera案的关键教训是，公职人员的行为准则不仅限于公务领域。即使是与工作无关的私人行为，如果损害了公众对政府的信任，也可能构成“行为不检”，并受到行政处罚。本案提醒所有公职人员，他们的道德义务不仅仅局限于办公室，而是延伸到他们的个人生活领域。

关键教训

• 公职人员的私人行为可能受到道德规范的约束：即使行为与公务无关，如果损害公众信任，也可能构成“行为不检”。
• “专业精神”的内涵：根据R.A. No. 6713，公职人员的“专业精神”不仅指工作能力，也包括避免给人留下“不正当恩惠的分发者或兜售者”的印象。
• “行为不检”的广泛定义：“行为不检”不仅限于违反工作规则，也包括违反社会道德规范，损害公职人员形象的行为。
• 退还款项的义务：即使交易失败，公职人员也有义务及时退还已收取的款项，避免给人留下不良印象。

常见问题解答

1. 申诉专员办公室对与公务无关的私人行为有管辖权吗？

是的。根据菲律宾法律，申诉专员办公室有权调查任何公职人员的任何“不当”行为，无论该行为是否与公务有关。

2. 违反《公职人员行为准则》第4(b)条会受到行政处罚吗？

最高法院在Domingo v. Office of the Ombudsman案和Samson v. Restrivera案中指出，仅违反第4(b)条本身，如果没有其他违法行为，可能不会直接导致行政处罚。但相关行为可能构成“行为不检”等其他违规行为。

3. 什么是“行为不检”？

“行为不检”是一个广泛的概念，指公职人员的“不适当”行为，包括违反道德规范、社会行为准则，甚至逻辑程序或规定方法。它不仅限于违反工作规则。

4. 刑事案件的撤销是否意味着行政案件也会被撤销？

不是。行政案件可以独立于刑事案件进行。即使刑事案件被撤销，公职人员仍可能因同一行为受到行政处罚。

5. 本案对公职人员有什么启示？

本案提醒公职人员，他们的行为不仅在公务领域，在私人领域也应谨慎。即使是善意的帮助，如果处理不当，也可能损害公众信任，并导致行政责任。公职人员应时刻谨记“公职是公共信托”的原则，以更高的道德标准要求自己。

6. 如果公职人员遇到类似的法律问题，应该怎么办？

如果公职人员面临类似的法律困境或需要法律咨询，建议尽快寻求专业的法律帮助，以确保自身权益并避免潜在的法律风险。

7. 如何避免因私人行为引发的行政责任？

公职人员应提高道德意识，谨慎处理私人事务，避免与公众发生不必要的金钱交易或利益纠葛。在与他人交往时，应始终保持廉洁自律，避免任何可能损害公职人员形象的行为。

8. 如果公众对公职人员的行为有疑问或不满，应该如何申诉？

公众可以通过申诉专员办公室等机构对公职人员的不当行为进行投诉。申诉应提供充分的证据，以便相关机构进行调查和处理。

9. 法院在本案中考虑了哪些减轻处罚的情节？

法院在本案中考虑了Samson 37年的公职服务和初犯等减轻处罚的情节，最终减轻了处罚，从停职改为罚款。

10. 本案判决对未来的类似案件有什么影响？

本案进一步明确了公职人员行为规范的适用范围，强调了私人行为也可能受到道德约束。未来的类似案件将参考本案的判决，更加重视公职人员的整体道德形象和公众信任。

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