无效政府合同无需法院判决即可撤销
G.R. No. 122058, May 05, 1999
在菲律宾，政府合同是经济发展和公共服务的重要组成部分。然而，并非所有政府合同都完全合法有效。当合同因违反法律而无效时，政府机构是否需要通过漫长的法律诉讼才能解除合同？
在Bunye v. Sandiganbayan案中，菲律宾最高法院阐明了无效政府合同的单方面撤销问题。本案涉及蒙廷卢帕市官员因单方面撤销公共市场租赁合同而被指控违反反贪污法的案件。最高法院最终推翻了桑迪甘巴彦的定罪，理由是租赁合同本身无效，因此可以单方面撤销，而无需承担刑事责任。
菲律宾法律框架下的无效合同
合同无效是指合同从一开始就缺乏法律效力。在菲律宾，合同无效的原因有很多，主要受《菲律宾民法典》管辖。《民法典》第1409条明确规定了以下无效合同：
“以下合同无效且自始无效：
- 其原因、目的或标的违反法律、道德、善良风俗、公共秩序或公共政策；
- 其标的物或服务在交易范围之外；
- 其可能的目标在缔结合同时不存在或不可能存在；
- 其目的是确定当事人的私有财产或服务以外的交易范围；
- 当事人的意图不明确或不确定；
- 法律明确禁止。”
此外，菲律宾的《政府采购改革法》（RA 9184）及其前身法律也规定了政府合同必须经过公开招标才能授予，除非属于法律规定的例外情况。公开招标的目的是确保政府以最优惠的条件获得商品和服务，并防止腐败和裙带关系。
违反公开招标要求的政府合同通常被视为无效，因为它们违反了公共政策和法律的明确规定。无效合同不产生任何法律效力，任何一方都不能强制执行。重要的是，即使是政府机构，在面对无效合同时，也并非必须提起诉讼才能采取行动。
案件回顾：Bunye 诉 Sandiganbayan
本案的核心事件发生在蒙廷卢帕市。1985年，时任市长代表市政府与一家名为 KBMBPM 的合作社签订了一份为期25年，可续签25年的公共市场管理和运营租赁合同。然而，这份合同并未经过公开招标。
1988年，新任市长 Ignacio Bunye 和其他官员审查了这份合同，发现其存在重大问题：
- 违反公共招标法：当时的法律（BP Blg. 337）规定，市场租赁合同期限不得超过五年，且必须通过公开招标授予。本案合同期限长达25年，且未进行公开招标。
- 对政府不利：合同规定的月租金仅为市场月收入的5%，明显低于市场价值，且长期租金增长机制不足以应对通货膨胀。
- 合作社未能履行合同义务：合作社未能有效维护市场的卫生和清洁，导致市场环境恶劣。
基于以上问题，蒙廷卢帕市议会通过第45号决议，单方面撤销了与 KBMBPM 的租赁合同，并接管了市场运营。随后，包括 Bunye 市长在内的多名官员被桑迪甘巴彦（反贪污法院）指控违反了《反贪污和腐败行为法》（RA 3019）第3条(e)款。
桑迪甘巴彦裁定被告有罪，认为他们单方面撤销合同的行为属于“明显的恶意”和“造成不正当损害”。然而，最高法院推翻了这一判决。
最高法院认为，租赁合同因违反法律而自始无效。法院引用了Spouses Terrado v. Court of Appeals 和 Municipality of San Luis v. Ventura 等先例，强调政府市场租赁必须通过公开招标，且期限不得超过法律规定的上限。由于本案合同违反了这些规定，因此无效。
最高法院的关键论点包括：
“显而易见的是，KBMBPM 未能遵守租赁合同中卫生和清洁条款下的合同约定……市长 Bunye 的证词详细描述了市场内垃圾堆积、卫生条件差、通风不足、供水不足等问题。”
“上述 MMC 和 COA 的指示不能被视为指示对 KBMBPM 提起诉讼以解除租赁合同。与受访法院得出的结论相反，请愿人并未忽视或无视 MMC 和 COA 的指示。”
由于合同无效，且被告的行为旨在纠正对政府不利的局面，最高法院认定，检方未能证明被告存在“明显的恶意”、“不正当偏袒”或“重大过失”，因此撤销了定罪并宣告被告无罪。
实践意义：无效合同的单方面撤销
Bunye v. Sandiganbayan 案确立了一个重要的法律原则：无效的政府合同可以单方面撤销，无需政府机构首先提起诉讼并获得法院判决。 这并不意味着政府可以随意撤销任何合同。单方面撤销权仅适用于自始无效的合同，即那些从一开始就因违反法律或公共政策而无效的合同。
本案对政府机构和与政府签订合同的私人实体都具有重要的实践意义：
- 政府机构：在面对可能无效的合同，特别是那些未经过公开招标或违反法律期限规定的合同时，政府机构不必害怕采取行动。单方面撤销是合法的选择，可以更迅速有效地纠正错误，保护公共利益。
- 私人实体：与政府签订合同的私人实体必须进行充分的尽职调查，确保合同的合法性和有效性。特别是要关注公开招标程序是否合规，合同条款是否符合法律规定。签订无效合同可能导致投资损失，甚至面临法律风险。
关键教训
- 无效合同的性质：自始无效的合同不产生任何法律效力，可以单方面撤销。
- 公共招标的重要性：政府市场租赁等公共资源合同必须遵守公开招标程序。
- 尽职调查的必要性：在签订政府合同时，各方都应进行尽职调查，确保合同合法有效。
- 反贪污法的适用：即使单方面撤销合同，公职人员的行为也必须合法合规，避免构成贪污腐败。
常见问题解答
问：什么是无效合同？
答：无效合同是指从一开始就缺乏法律效力的合同。它不产生任何法律义务，任何一方都不能强制执行。
问：政府合同必须公开招标吗？
答：是的，根据菲律宾法律，大多数政府合同，特别是涉及公共资源的合同，都必须通过公开招标授予，以确保透明度和公平竞争。
问：单方面撤销合同的风险是什么？
答：如果合同实际上并非无效，单方面撤销可能构成违约，导致承担损害赔偿责任。因此，在单方面撤销合同之前，务必进行充分的法律评估。
问：政府可以撤销无效合同吗？
答：是的，根据Bunye v. Sandiganbayan 案，政府可以单方面撤销自始无效的合同，无需事先获得法院判决。
问：本案的关键教训是什么？
答：本案强调了政府合同必须遵守法律，特别是公开招标法的规定。无效合同可以单方面撤销，但政府机构在采取行动前仍需谨慎评估法律风险。
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Source: Supreme Court E-Library
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