导言

在菲律宾，地方政府（LGU）行使征用私有土地以服务公众利益是一项重要的权力，但这项权力的行使并非不受限制。帕拉尼亚克市 (Parañaque)诉 V.M. Realty Corporation 案 明确指出，地方政府欲行使征用权，必须通过市议会颁布法令 (ordinance) 而非仅通过决议案 (resolution)。本案不仅厘清了法令与决议案在征用程序中的法律效力差异，更突显了地方政府在行使公权力时必须严格遵守法律程序的重要性。对于土地所有者、地方政府以及所有关注菲律宾地方治理的民众而言，理解本案的判决至关重要。

法律背景：菲律宾的征用权

征用权，又称国家征收权或eminent domain，是国家固有的权力，允许政府为了公共用途或利益而征收私有财产，即使所有者不愿意出售。这项权力在菲律宾宪法第三条第九款中得到保障：“私有财产不得为了公共用途而被征收，除非有法律规定并给予公正补偿。”

在菲律宾，征用权并非仅限于国家政府。共和国法案第 7160 号，即《1991 年地方政府法典》第 19 条，将这项权力下放给了地方政府。该法条明确规定：

“第 19 条 征用权。地方政府单位可以通过其行政长官，并根据法令行事，为了公共使用、目的或福利，或为了贫困和无地者的利益，在支付公正补偿后，根据宪法和相关法律的规定行使征用权：但前提是，除非事先已向所有者发出有效且明确的要约，且该要约未被接受，否则不得行使征用权：进一步规定，地方政府单位可以在提起征用程序后，并在向主管法院存入相当于根据待征用财产的当前税务申报表确定的公平市场价值至少百分之十五（15%）的存款后，立即占有该财产：最后规定，待征用财产的应付金额应由主管法院根据征用财产时的公平市场价值确定。”

从上述法条可以看出，地方政府要合法行使征用权，必须满足几个关键要素：

1. 法令授权： 地方立法机构（市议会）必须颁布法令，授权地方行政长官代表地方政府行使征用权，对特定私有财产启动征用程序。
2. 公共用途： 征用权必须为了公共使用、目的或福利，或为了贫困和无地者的利益而行使。
3. 公正补偿： 必须按照宪法和相关法律规定，支付公正的补偿。
4. 事先要约： 在启动征用程序之前，必须向财产所有者发出有效且明确的购买要约，且该要约未被接受。

本案的核心争议点在于第一个要素，即地方政府启动征用程序是否必须基于“法令”而非“决议案”。理解“法令”和“决议案”之间的区别至关重要。

案件回顾：帕拉尼亚克市诉 V.M. Realty Corporation

案件起因于帕拉尼亚克市政府希望征用 V.M. Realty Corporation (以下简称 VM Realty) 拥有的两块土地，用于社会住房项目，以改善贫困居民的居住条件。市政府依据市议会 1993 年第 93-95 号决议案，向马卡蒂地区审判法院提起诉讼。

VM Realty 在答辩中提出，市政府的征用行为不符合《地方政府法典》的要求，因为启动征用程序所依据的是决议案而非法令，因此市政府的起诉状未陈述诉讼理由。此外，VM Realty 还主张，由于市政府此前曾就同一地块提起过征用诉讼（但已撤销），本案应受既判力原则 (res judicata) 的约束。

地区审判法院最初驳回了 VM Realty 的动议，但经 VM Realty 申请复议后，法院推翻了之前的裁决，并以市政府未依据法令而仅凭决议案提起诉讼为由，驳回了市政府的征用诉讼。同时，法院也认为本案受既判力原则约束。

市政府不服，向菲律宾上诉法院提起上诉。上诉法院维持了地区审判法院的判决。市政府遂向菲律宾最高法院提起上诉。

最高法院的判决与理由

最高法院在本案中需要解决的核心问题是：市议会的决议案是否等同于法令，从而满足《地方政府法典》关于征用权的法律要求？以及，既判力原则是否适用于本案？

最高法院明确指出，决议案与法令在法律性质上存在根本区别，不能混为一谈。“法令是法律，而决议案仅仅是立法机构对特定事项的情感或意见的声明。” 法令具有普遍性和永久性，而决议案则具有临时性。法令的制定需要经过三读程序，而决议案则不需要，除非议员多数另有决定。

最高法院强调，《地方政府法典》第 19 条明确规定，地方政府行使征用权必须“根据法令”，这与之前的《地方政府法典》有所不同，之前的法典仅要求“决议案”即可。立法语言的这种变化并非偶然，而是立法机关有意为之。由于征用权涉及对公民财产权的限制，因此必须严格解释法律的规定。最高法院援引先例指出，“当立法机关干预该权利，并为了更大的公共目的，在未经个人同意的情况下征用个人土地时，法律的明确含义不应通过模棱两可的解释来扩大。”

最高法院驳回了市政府关于决议案已“实质性地符合”法律要求的论点，并明确指出，依据决议案而非法令提起征用诉讼，构成“未陈述诉讼理由”。因此，上诉法院维持地区审判法院驳回诉讼的判决是正确的。

关于既判力原则，最高法院承认本案符合既判力原则的各项要件，但同时指出，既判力原则不能阻碍国家或其代理人行使征用权。征用权是国家固有的权力，其范围广泛且不受限制，即使之前的诉讼被驳回，国家仍有权在满足所有法律要求后再次行使征用权。然而，最高法院也强调，既判力原则适用于之前案件中已决定的特定问题。例如，如果之前的征用诉讼因未进行事先要约而被驳回，则后续诉讼不能再就同一问题提起争议，但国家或其代理人可以在满足事先要约的要求后，重新启动征用程序。

本案的实践意义与启示

帕拉尼亚克市诉 V.M. Realty Corporation 案 为菲律宾地方政府行使征用权划定了明确的法律界限。本案的判决具有深远的实践意义：

• 地方政府必须严格遵守法律程序： 地方政府在行使征用权时，必须严格遵守《地方政府法典》第 19 条的规定，确保所有程序步骤，特别是法令的颁布，都符合法律要求。任何程序上的瑕疵都可能导致征用行为无效。
• 法令与决议案不可混淆： 地方政府必须明确区分法令与决议案的法律效力，不得以决议案替代法令来行使需要法令授权的权力，例如征用权。
• 土地所有者的权利得到保障： 本案强调了对私有财产权的保护。即使面对政府的征用，土地所有者也有权要求政府严格遵守法律程序，确保自身的合法权益不受侵犯。
• 既判力原则的限制： 虽然既判力原则在一般情况下适用，但对于国家征用权而言，其适用受到一定的限制。即使之前的征用诉讼被驳回，只要政府后续满足所有法律要求，仍可重新启动征用程序。

重要经验教训

• 地方政府在启动征用程序前，务必咨询法律专家，确保程序合法合规。
• 土地所有者在面对政府征用时，应了解自身的权利，必要时寻求法律援助。
• 本案再次提醒我们，法律程序的重要性不容忽视，即使是为了公共利益，也必须在法律框架内行事。

常见问题解答 (FAQ)

1. 什么是征用权？

征用权是政府为了公共用途或利益而征收私有财产的权力，需要给予公正补偿。

2. 地方政府可以随意征用私有土地吗？

不可以。地方政府行使征用权必须满足法律规定的条件，包括为了公共用途、颁布法令授权、支付公正补偿、事先发出要约等。

3. 法令和决议案有什么区别？

法令是具有普遍性和永久性的法律，需要经过更严格的立法程序；决议案是立法机构对特定事项的意见声明，通常具有临时性。

4. 如果地方政府仅凭决议案就提起征用诉讼，会怎么样？

根据 帕拉尼亚克市诉 V.M. Realty Corporation 案 的判决，这样的诉讼可能会因“未陈述诉讼理由”而被驳回。

5. 既判力原则会永久阻止政府征用同一块土地吗？

不会。既判力原则不能完全阻止政府行使征用权。政府可以在满足之前诉讼中未满足的法律要求后，重新启动征用程序。

6. 本案对未来的征用案件有什么影响？

本案确立了地方政府在行使征用权时必须严格遵守法令要求的法律原则，对未来的类似案件具有指导意义。

7. 如果我对政府的征用行为有疑问，应该怎么办？

建议咨询法律专业人士，了解您的权利和可采取的法律行动。

在 ASG Law，我们精通菲律宾的土地征用和地方政府法规。如果您在征用问题上需要法律咨询或协助，请随时联系我们。

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