行政命令优先：菲律宾最高法院确立引航费收费标准

[G.R. No. 116356, June 29, 1998] 东方航运线有限公司 诉 菲律宾上诉法院及达沃引航协会

引言

在菲律宾繁忙的海运业中，引航费的争议直接影响着航运公司的运营成本。想象一下，一艘巨轮满载货物抵达菲律宾港口，却因为引航费用的不确定性而延误卸货，这不仅增加了企业的经济负担，也可能扰乱整个供应链。《东方航运线有限公司诉上诉法院及达沃引航协会案》正是聚焦于此，明确了行政命令在规范引航费方面的法律效力，为类似纠纷划定了清晰的界限。

本案的核心问题在于，由总统发布的行政命令1088号（EO 1088）与菲律宾港务局（PPA）发布的 circulars，在引航费收费标准上存在冲突时，究竟哪个具有优先效力？ 东方航运线公司认为，作为港务管理机构，PPA 发布的 circulars 才是收费的合法依据，而 EO 1088 违宪且不应适用。然而，最高法院的判决最终支持了 EO 1088 的有效性，并阐明了行政命令在法律体系中的地位。

法律背景：行政命令与港务局权限

理解本案的关键，首先要厘清菲律宾的法律框架中，行政命令和港务局 circulars 各自的地位和作用。

在菲律宾，总统有权发布行政命令（Executive Orders），以执行宪法和法律。EO 1088，全称《为在所有公立或私立菲律宾港口为外国和沿海船舶提供的引航服务规定统一和修改费率》，正是基于总统的行政权力而颁布的。该命令旨在统一和调整菲律宾全国港口的引航费率，以促进海运业的合理发展。

另一方面，菲律宾港务局（Philippine Ports Authority, PPA）是根据总统令857号成立的政府机构，负责管理、运营和发展菲律宾的公共港口。PPA 被授权制定港口规章，包括收费标准。 然而，PPA 的权力并非绝对，其制定的规章制度不得与现行法律或宪法相抵触。《民法典》第七条明确指出：“行政或执行行为、命令和规章，仅在不违反法律或宪法时有效。”

核心法律争议点在于，EO 1088 作为总统发布的行政命令，是否优于 PPA 发布的 circulars？ 东方航运线公司质疑 EO 1088 的合宪性，认为其将费率的解释和适用权交给了私营机构达沃引航协会，构成权力不当委托。公司主张应根据 PPA 的 circulars 支付引航费，因为 PPA 才是法律授权的港口管理机构。

案件回顾：从地方法院到最高法院

本案的诉讼历程，体现了菲律宾司法体系的层级结构和审判流程。

1989年，达沃引航协会向达沃地区审判法院提起诉讼，追讨东方航运线公司拖欠的引航费，总额超过70万比索。 东方航运线公司应诉，并质疑 EO 1088 的合宪性，认为收费应依据 PPA 的 circulars 执行。公司还提出，类似案件已在上诉法院审理，存在“诉讼系属”（lis pendens）的情况。

地区审判法院审理后，判决东方航运线公司败诉，需支付欠款、律师费及诉讼费用。法院认为，东方航运线公司未能提供证据支持其主张，而达沃引航协会提交的文件充分证明了欠款事实。值得注意的是，在庭审中，东方航运线公司对达沃引航协会提交的收费依据文件并未提出异议，这在一定程度上削弱了其后续的抗辩理由。

东方航运线公司不服判决，上诉至上诉法院。上诉法院维持了原判，同样认为东方航运线公司未能证明 EO 1088 违宪或无效。上诉法院还注意到，此前已有其他上诉法院的判例支持 EO 1088 的合宪性。

最终，东方航运线公司向最高法院提起上诉，案件进入最高司法殿堂。 最高法院在审理后，最终驳回了东方航运线公司的上诉，维持了上诉法院的判决，确认 EO 1088 的合宪性和有效性。

最高法院在判决中，重申了在《菲律宾群岛海运协会诉上诉法院案》中确立的原则，即 EO 1088 是一项有效的法律法规，而非简单的行政命令。法院强调，制定服务收费标准，包括引航费，本质上属于立法行为。EO 1088 的立法目的是“通过对菲律宾所有港口的外国和沿海船舶实行统一和调整后的费率，实现引航服务费用的合理化。”

法院进一步解释，EO 1088 并未剥夺 PPA 制定、调整费率的权力，而是设定了费率的下限。PPA 可以提高费率，但不得降低至 EO 1088 规定的水平以下。“我们得出结论，EO 1088 是一项有效的法规，PPA 有义务遵守其规定。PPA 可以提高费率，但不得将其降低到 EO 1088 规定的水平以下。”

由于 PPA 的 circulars 与 EO 1088 不符，因此无效。 最高法院明确指出，行政机构的行为必须符合法律规定，当行政规章与法律法规冲突时，法律法规优先适用。

实践意义：企业合规与法律适用

《东方航运线有限公司诉上诉法院及达沃引航协会案》的判决，对在菲律宾从事海运业务的企业具有重要的实践指导意义。

首先，该判决明确了 EO 1088 在引航费收费标准上的法律效力，企业在支付引航费时，应以 EO 1088 规定的费率为准，而非 PPA 的 circulars。 这有助于企业准确预算运营成本，避免因收费标准不明确而产生的争议。

其次，该判决强调了法律法规优先于行政规章的原则。企业在经营活动中，应优先遵守法律法规，而非仅仅关注行政部门的规定。 当法律法规与行政规章存在冲突时，应寻求法律专业人士的意见，以确保合规经营。

关键教训

• 行政命令的法律效力： 在菲律宾，总统发布的行政命令具有法律效力，企业必须遵守。
• 法律法规优先原则： 当法律法规与行政规章冲突时，法律法规具有优先效力。
• 合规经营的重要性： 企业应充分了解并遵守相关法律法规，避免因违规行为而产生法律风险。
• 及时寻求法律咨询： 当遇到法律问题或争议时，应及时寻求法律专业人士的帮助，以维护自身合法权益。

常见问题解答

1. EO 1088 的主要内容是什么？

EO 1088 主要规定了菲律宾所有港口（包括公立和私立）的外国和沿海船舶引航服务的统一和修改后的费率。它根据船舶的吨位设定了不同的收费标准，旨在规范引航费市场，促进海运业的健康发展。

2. PPA 的 circulars 在引航费方面还有效力吗？

如果 PPA 的 circulars 与 EO 1088 的规定相冲突，则以 EO 1088 为准。PPA 可以发布 circulars 细化引航费的执行，但不得与 EO 1088 的基本原则和费率标准相抵触。

3. 如果我对引航费收费标准有异议，应该怎么办？

如果您认为引航费收费不合理或不符合 EO 1088 的规定，首先应与收费方进行沟通协商。如果协商不成，可以向上级港口管理部门或 PPA 投诉。必要时，可以寻求法律途径，通过诉讼解决争议。

4. EO 1088 是否会被修改或废止？

EO 1088 作为一项行政命令，可能会根据实际情况进行修改或被新的行政命令或法律法规所取代。企业应密切关注菲律宾政府发布的最新政策和法规，及时调整经营策略，确保合规。

5. 本案对其他行业的收费标准有参考意义吗？

本案确立的法律法规优先于行政规章的原则，在其他行业同样适用。企业在经营活动中，都应优先遵守法律法规，并关注相关行政部门的规章制度。当两者存在冲突时，应以法律法规为准。

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