菲律宾优先政策：宪法如何保护国家遗产和经济主权

[G.R. No. 122156, February 03, 1997] 马尼拉王子酒店诉政府服务保险系统案

菲律宾最高法院在马尼拉王子酒店诉政府服务保险系统案中，对“菲律宾优先政策”的宪法原则进行了里程碑式的阐释。该判决不仅确立了宪法中菲律宾优先条款的自执行性质，更深刻地揭示了国家遗产的广泛内涵，以及国家在经济领域对本国公民的优先保护义务。本案的核心在于，当国家出让涉及国家经济和文化象征的资产时，宪法优先保护菲律宾国民的原则应如何适用。

菲律宾优先政策的宪法背景

菲律宾1987年宪法第十二条第十款第二段明确规定：“在授予涉及民族经济和国家遗产的权利、特权和特许权时，国家应优先考虑合格的菲律宾人。” 这项被称为“菲律宾优先政策”的条款，旨在确保菲律宾国民在国家经济发展中占据主导地位，保护国家财富不被外资过度控制。《宪法》的起草者们希望通过此条款，纠正历史上菲律宾经济受外国势力支配的局面，实现真正的民族经济独立。

为了理解这一政策的深远意义，我们需要考察其背后的法律原则。首先，宪法是国家的根本大法，具有至高无上的法律地位。任何法律、条约、甚至合同都不得与之相抵触。其次，宪法的某些条款是“自执行的”，这意味着无需额外的立法，即可直接生效并具有法律约束力。而另一些条款则需要立法机关制定具体的实施细则，才能发挥作用。本案的关键争议点之一，正是菲律宾优先政策是否属于自执行条款。

此外，“国家遗产”的概念也至关重要。宪法并未明确界定其范围，但通常认为，它不仅包括自然资源，还涵盖国家的文化遗产、历史遗迹以及其他具有民族象征意义的资产。马尼拉酒店，作为菲律宾历史悠久的标志性建筑，是否属于国家遗产的范畴，成为本案的又一焦点。

案件回顾：马尼拉酒店的竞标风波

故事始于菲律宾政府的私有化计划。政府服务保险系统（GSIS）决定出售其拥有的马尼拉酒店公司（MHC）51%的股份。马尼拉酒店，这座拥有悠久历史的豪华酒店，不仅是菲律宾的文化地标，也是重要的旅游资产。GSIS通过公开竞标的方式，吸引国内外投资者参与。

在竞标过程中，两家公司脱颖而出：菲律宾的马尼拉王子酒店公司和马来西亚的云顶集团。云顶集团的出价略高于马尼拉王子酒店，似乎即将成为中标者。然而，马尼拉王子酒店并未放弃，他们援引宪法的菲律宾优先政策，主张在涉及国家遗产的交易中，菲律宾企业应享有优先权，并要求匹配云顶集团的报价。

GSIS最初拒绝了马尼拉王子酒店的要求，理由是菲律宾优先政策并非自执行条款，且马尼拉酒店的股份不属于国家遗产。马尼拉王子酒店遂向最高法院提起诉讼，请求法院颁布禁令，阻止GSIS将股份出售给云顶集团。

最高法院受理此案后，邀请了两位宪法学权威人士作为法庭之友，协助法庭审理。经过听取双方辩论和专家意见，最高法院最终做出了具有历史意义的判决。

最高法院的判决：菲律宾优先，宪法至上

最高法院在判决中，明确指出菲律宾优先政策是宪法中的自执行条款，无需额外的立法即可直接适用。“当我们的宪法规定，在授予涉及民族经济和国家遗产的权利、特权和特许权时，国家应优先考虑合格的菲律宾人，这就是它的意思——合格的菲律宾人应被优先考虑。” 法院的判决掷地有声，强调了宪法条款的直接效力。

对于国家遗产的认定，最高法院也给出了明确的解释。法院认为，“国家遗产不仅指菲律宾的自然资源，还可以指菲律宾人民的文化遗产。” 马尼拉酒店，作为菲律宾历史的见证者，承载着丰富的文化记忆，早已成为国家遗产不可分割的一部分。“马尼拉酒店已成为地标——菲律宾遗产的活生生的证明……它的存在与公共利益息息相关；它自身的历史性与我们争取主权、独立和建国的斗争息息相关。的确，马尼拉酒店已成为我们民族经济和遗产的一部分。”

基于以上两点，最高法院裁定GSIS在出售马尼拉酒店股份时，必须遵守宪法的菲律宾优先政策，给予马尼拉王子酒店匹配报价的权利。法院最终判决GSIS停止与云顶集团的交易，并接受马尼拉王子酒店的匹配报价。

“私有化商业资产以提高其商业可行性并防止进一步损失，无论资产的性质如何，都不应优先于非物质价值。商业目标，甚至预算目标，都不应以民族自豪感和尊严为代价来追求。因为宪法珍藏着更高尚、更崇高的非物质价值。” 最高法院的这段话，充分体现了宪法对民族文化和国家尊严的捍卫。

实践意义：对企业和投资者的启示

马尼拉王子酒店案的判决，对菲律宾的商业环境和投资政策产生了深远的影响。它明确了菲律宾优先政策的法律效力，提醒国内外投资者，在涉及国家经济和文化遗产的领域，菲律宾宪法对本国公民的优先保护是不容忽视的。

对于外国投资者而言，本案传递了一个明确的信号：在菲律宾投资，不仅要遵守商业规则，更要尊重菲律宾的宪法和民族文化。尤其是在竞标涉及国家重要资产的项目时，即使出价最高，也可能因为菲律宾优先政策而面临竞争。因此，外国投资者在菲律宾进行投资决策时，必须充分评估政治和法律风险，特别是要深入了解菲律宾的民族主义情绪和宪法保护政策。

对于菲律宾企业而言，本案无疑是一次巨大的鼓舞。它增强了菲律宾企业在与外资竞争时的信心，也提醒菲律宾企业要充分利用宪法赋予的优先权，积极参与国家经济建设，捍卫民族经济利益。

关键教训

• 菲律宾优先政策是自执行的宪法原则：无需额外立法即可直接适用，具有法律约束力。
• 国家遗产不仅包括自然资源，也涵盖文化遗产： 历史悠久的文化地标，如马尼拉酒店，也被视为国家遗产。
• 国家在经济领域有义务优先保护菲律宾国民：在涉及国家遗产的交易中，菲律宾企业享有优先权，即使外资出价更高。
• 外国投资者在菲律宾投资需充分评估政治和法律风险： 尤其是要了解菲律宾的民族主义情绪和宪法保护政策。
• 菲律宾企业应积极利用宪法赋予的优先权：参与国家经济建设，捍卫民族经济利益。

常见问题解答

菲律宾优先政策是否意味着完全排斥外国投资？

并非如此。菲律宾优先政策旨在优先保护菲律宾国民的经济利益，但并非完全禁止外国投资。在没有合格的菲律宾投资者或菲律宾投资者无法满足特定需求的情况下，外国投资仍然是受欢迎的。

哪些领域适用菲律宾优先政策？

宪法规定，菲律宾优先政策适用于“涉及民族经济和国家遗产的权利、特权和特许权”。具体领域的界定可能存在一定模糊性，需要根据具体情况和法律解释来判断。通常认为，涉及关键基础设施、自然资源开发、文化产业等领域，更可能适用菲律宾优先政策。

外国企业在菲律宾如何应对菲律宾优先政策？

外国企业在菲律宾投资时，应积极寻求与菲律宾企业合作，建立合资企业，或聘用菲律宾籍管理人员，以体现对菲律宾优先政策的尊重。此外，深入了解菲律宾的文化和法律环境，遵守当地法规，建立良好的企业公民形象，也是至关重要的。

马尼拉王子酒店案对未来的类似案件有何影响？

马尼拉王子酒店案确立了菲律宾优先政策的法律地位和适用范围，对未来的类似案件具有重要的指导意义。在涉及国家经济和文化遗产的交易中，菲律宾法院将更有可能支持菲律宾企业的优先权主张。

菲律宾政府是否会进一步明确菲律宾优先政策的实施细则？

为了更好地落实菲律宾优先政策，菲律宾政府可能会出台更具体的实施细则，明确政策适用的领域、优先权的程度以及相关的程序。这将有助于提高政策的可操作性，减少商业纠纷，为国内外投资者提供更清晰的法律预期。

如果您在菲律宾投资或经营过程中遇到与菲律宾优先政策相关的问题，欢迎随时联系ASG Law律师事务所，我们将为您提供专业的法律咨询服务。

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